[學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)]馮玉軍：建立完善的外商投資國(guó)家安全法治體系
發(fā)布時(shí)間：2022-04-27發(fā)展是安全的基礎(chǔ)和目的，安全是發(fā)展的條件和保障。改革開放40多年來(lái)，我國(guó)通過(guò)創(chuàng)造更有吸引力的外商投資環(huán)境，極大促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)了全球化和世界經(jīng)濟(jì)的融合，深化了國(guó)際分工和全球價(jià)值鏈重塑。但在吸引外商投資促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全也是十分重要的問(wèn)題。外商投資不僅涉及國(guó)內(nèi)法，同時(shí)涉及國(guó)際規(guī)則和世界主流導(dǎo)向。
當(dāng)前，我國(guó)在外商投資國(guó)家安全方面的法律主要包括：一是反壟斷法。該法第31條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”二是國(guó)家安全法。該法第19條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，健全預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制，保障關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目以及其他重大經(jīng)濟(jì)利益安全。”第59條規(guī)定：“國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)?！比峭馍掏顿Y法。該法第35條規(guī)定：“國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查?！薄耙婪ㄗ鞒龅陌踩珜彶闆Q定為最終決定?！?/p>
在這些法律文件及其規(guī)定中，外商投資法中規(guī)定的“安全審查”只是一般性原則規(guī)定，制度比較粗疏，缺乏法律規(guī)范的系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，也缺乏公平、公開、透明的公認(rèn)原則。反壟斷法等法律文件出臺(tái)較早，法條規(guī)定簡(jiǎn)單，規(guī)范內(nèi)容不明確，難以把握，隨意性較大，可能造成執(zhí)法混亂?？傊?，外商投資國(guó)家安全法治的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)法律，導(dǎo)致外資進(jìn)入存在規(guī)則不清楚的地方，可能讓有關(guān)市場(chǎng)主體望而卻步，達(dá)到引進(jìn)外資的初衷和目的存在困難。
從全球視野看，外商投資國(guó)家安全審查內(nèi)容，采用政府規(guī)章的形式進(jìn)行政策性、一般性原則的規(guī)定，并不是現(xiàn)代世界發(fā)展主流，不能更好地吸收外資。我國(guó)亟須健全和完善外商投資國(guó)家安全法治體系，對(duì)審查制度、審查主體、審查程序、調(diào)查程序、決定程序、審查原則、審查方向、審查要素、審查監(jiān)督等予以系統(tǒng)化、規(guī)范化。
因此，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和細(xì)化外商投資國(guó)家安全審查的法治化功能。綜觀世界，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化程度較高，法治化程度較高的國(guó)家，其外資國(guó)家安全法治也很健全，外資進(jìn)入量大質(zhì)優(yōu)。進(jìn)一步完善外商投資國(guó)家安全法律制度，既可依法排斥危害國(guó)家安全的外商投資進(jìn)入，又可依法防止國(guó)家安全泛化、充分吸收優(yōu)質(zhì)外商投資。世界大多數(shù)國(guó)家外商投資國(guó)家安全保障，都是通過(guò)立法運(yùn)用法治化機(jī)制，發(fā)揮外商投資國(guó)家安全法律制度平衡器的作用。周密、系統(tǒng)的法律規(guī)制，公正、嚴(yán)格的執(zhí)法，是國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)理性防控的可靠方式和途徑。
一般來(lái)講，外商投資包括外商外資并購(gòu)?fù)顿Y和外商綠地投資兩種。外商綠地投資又稱新建投資，是指跨國(guó)公司等投資主體在東道國(guó)境內(nèi)且依東道國(guó)法律設(shè)置的部分或全部資產(chǎn)所有權(quán)歸外國(guó)投資者所有的企業(yè)，因新建需從破土動(dòng)工到建成運(yùn)轉(zhuǎn)的周期較長(zhǎng)，又有事前的產(chǎn)業(yè)政策準(zhǔn)入關(guān)口，涉及國(guó)家安全問(wèn)題可能性較?。煌馍掏赓Y并購(gòu)?fù)顿Y則比較常見(jiàn)且敏感、往往直接或間接地涉及國(guó)家安全問(wèn)題。對(duì)此，完善外商投資國(guó)家安全法治體系，要關(guān)注以下內(nèi)容。
立法形式方面，可采取專項(xiàng)立法或?qū)Ｕ略O(shè)計(jì)。一是適時(shí)出臺(tái)專門的外商投資國(guó)家安全法，系統(tǒng)規(guī)范調(diào)整外商投資國(guó)家安全。二是在現(xiàn)行外商投資法中專設(shè)“國(guó)家安全審查”一章，聚焦施行更加公開、透明、開放的外資政策，讓外國(guó)投資者更加了解中國(guó)外資法律及國(guó)家安全審查政策，以增強(qiáng)外國(guó)投資者在中國(guó)進(jìn)行投資的信心，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)既確保國(guó)家安全，又避免國(guó)家安全泛化的問(wèn)題。
審查主體方面，采取組合式，成立外商投資國(guó)家安全委員會(huì)。集中力量，進(jìn)行組合審查，有助于對(duì)外商投資中的國(guó)家安全問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確科學(xué)的判斷?？捎赏饨徊俊?guó)防部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等機(jī)構(gòu)組成外商投資國(guó)家安全委員會(huì)，就外商投資中國(guó)并購(gòu)企業(yè)在國(guó)家安全方面產(chǎn)生的影響，一同開展組合式審查。
審查原則和審查程序方面，聚焦國(guó)家安全這一基本原則。在其他法律機(jī)制和途徑不能消除國(guó)家安全問(wèn)題時(shí)，啟動(dòng)國(guó)家安全審查。國(guó)家安全的審查程序、調(diào)查程序、決定程序，以及與之相關(guān)聯(lián)的訴訟程序，均依靠細(xì)密的法律法規(guī)予以周密規(guī)定。
審查的監(jiān)督方面，外商投資國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)每年就外商投資并購(gòu)交易項(xiàng)目進(jìn)行國(guó)家安全審查后，向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)作出報(bào)告并接受其監(jiān)督；全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審查特定行政部門的行政行為，是否遵守外商投資法、國(guó)家安全法、對(duì)外開放政策以及自由貿(mào)易協(xié)定目標(biāo)的規(guī)定。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究院副院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員）
