中美政經(jīng)論壇（第八期）《美國經(jīng)濟(jì)制裁制度及應(yīng)對》 報(bào)告發(fā)布與研討會成功舉行
發(fā)布時間：2022-07-207月18日，由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院主辦的中美政經(jīng)論壇（第8期）于線上舉行。中國與美國作為世界大國，其政經(jīng)交往對兩國及世界均具有重要影響，對于加強(qiáng)中美關(guān)系的研究具有重要意義。為此，人大國發(fā)院設(shè)立中美政經(jīng)論壇，旨在搭建跨學(xué)科的學(xué)術(shù)與智庫平臺，定期組織團(tuán)隊(duì)深入挖掘關(guān)鍵問題和核心問題并發(fā)布中美研究的最新學(xué)術(shù)成果。邀請學(xué)界同仁進(jìn)行討論，助力學(xué)界對美國及中美政經(jīng)關(guān)系的學(xué)術(shù)研究與討論。鳳凰網(wǎng)風(fēng)直播、新浪微博、中國網(wǎng)、陸想?yún)R等多家主流媒體平臺聯(lián)合線上直播。
本期論壇由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、教授劉青主持，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，法學(xué)院副教授，司法部信息安全與智能裝備重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員鄧矜婷執(zhí)筆報(bào)告。相關(guān)領(lǐng)域知名專家學(xué)者李麗、李巍、劉元春、戴昕、宋國友聯(lián)合解析。
論壇第一單元由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，法學(xué)院副教授，司法部信息安全與智能裝備重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員鄧矜婷發(fā)布題為《美國經(jīng)濟(jì)制裁制度及應(yīng)對》的報(bào)告。
報(bào)告圍繞以下幾個方面內(nèi)容展開：
一、美國經(jīng)濟(jì)制裁的制度體系
二、美國經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行機(jī)制
三、美國經(jīng)濟(jì)制裁制定及執(zhí)行的影響因素
四、美國對我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的擴(kuò)張及影響分析
五、我國應(yīng)對美國經(jīng)濟(jì)制裁的建議
一、美國經(jīng)濟(jì)制裁的制度體系
首先，美國是當(dāng)今世界采取經(jīng)濟(jì)制裁最多的國家，其經(jīng)濟(jì)制裁法律體系源于第一次世界大戰(zhàn)時期的《與敵國貿(mào)易法》（Trading With the Enemy Act, TWEA）。一戰(zhàn)時期，美國同其他協(xié)約國一起對同盟德國采取貿(mào)易封鎖政策，為了集中權(quán)力應(yīng)對外部威脅，國會將其對外貿(mào)易權(quán)于1917年通過《與敵國貿(mào)易法》授予總統(tǒng)，避免其效率低下的決策機(jī)制耽誤作為三軍統(tǒng)帥的總統(tǒng)在合適時間采取適當(dāng)措施應(yīng)對外部威脅。當(dāng)一戰(zhàn)結(jié)束后，國會授予總統(tǒng)的權(quán)力沒有隨著戰(zhàn)爭結(jié)束被收回，而是被固化為總統(tǒng)行政權(quán)力的一部分，只要國家處于戰(zhàn)爭期間總統(tǒng)就可以隨時采取經(jīng)濟(jì)制裁。1933年，羅斯福就任總統(tǒng)后宣布國家緊急狀態(tài)后的第5天，國會通過了草擬的《緊急銀行法案》（Emergency Banking Act），將《與敵國貿(mào)易法》的適用范圍修改為“在戰(zhàn)爭期間或在總統(tǒng)宣布的國家緊急狀態(tài)期間”，即在非戰(zhàn)爭期間，總統(tǒng)宣布國家緊急狀態(tài)后也可以援引《與敵國貿(mào)易法》采取經(jīng)濟(jì)制裁。同樣，總統(tǒng)在非戰(zhàn)爭期間采取經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力沒有隨著大蕭條的結(jié)束被收回，而是被固化為總統(tǒng)的行政權(quán)力，被總統(tǒng)用于解決各種外交問題。同時，總統(tǒng)也利用經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力解決各種內(nèi)政問題。這種濫用經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)力的做法引起了國會的擔(dān)憂和民眾的不滿。其次，美國經(jīng)濟(jì)制裁制度的發(fā)展演變過程是冷戰(zhàn)結(jié)束后，以聯(lián)合國為核心的國際秩序逐漸健全，和平和發(fā)展成為時代主題。相應(yīng)地，美國經(jīng)濟(jì)制裁制度也適應(yīng)時代主題發(fā)展演變，出現(xiàn)了三個方面的變化，一是國會在人權(quán)、禁毒、反恐、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域頻繁通過專門制裁法案；二是國會通過的專門制裁法案一般包括次級制裁條款；三是國會通過的專門制裁法案倚重金融工具。
二、美國經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行機(jī)制
一是美國經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行機(jī)制。在美國龐大的經(jīng)濟(jì)制裁法律體系下，需要一個非常成熟和龐大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行支撐，可以分為幾個層次，國會和總統(tǒng)處于決策層面，商務(wù)部、財(cái)政部、國務(wù)院等則負(fù)責(zé)實(shí)施各類制裁。其中，核心的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是(美國財(cái)政部海外資產(chǎn)管理辦公室)OFAC, 因?yàn)閹缀跗渌膱?zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁決定時都會跟OFAC發(fā)生聯(lián)系，例如清單的制定等。其次，由于經(jīng)濟(jì)制裁涉及范圍較廣、內(nèi)容較多，因此在實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的過程中，很多部門都參與其中，依據(jù)各自的職權(quán)范圍分工合作，共同實(shí)施制裁措施。各個機(jī)構(gòu)并不是完全獨(dú)立沒有任何交集的，各個機(jī)構(gòu)在制裁過程中進(jìn)行密切合作。二是美國經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行實(shí)施種類及特點(diǎn)。目前美國的執(zhí)行措施多種多樣，實(shí)踐中主要運(yùn)用以下幾種：資產(chǎn)凍結(jié)、資產(chǎn)沒收、禁止交易、禁止金融交易、進(jìn)出口管制、禁止入境、反對國際金融機(jī)構(gòu)貸款、截?cái)嗝涝@得渠道與使用能力和制裁銀行體系等。
三、美國經(jīng)濟(jì)制裁制定及執(zhí)行的影響因素
首先，法案本身的制定及通過大致分為以下六步：發(fā)起立法提案、委員會審議（一讀）、議會審議與辯論（二讀）、議會投票表決（三讀）、兩院聯(lián)席協(xié)商委員會、總統(tǒng)簽署或否決。其次，當(dāng)前所制定的經(jīng)濟(jì)制裁法案通常援引已有法案，規(guī)定制裁的內(nèi)容、采取的制裁措施以及執(zhí)行機(jī)關(guān)。為保持法案的穩(wěn)定性，除直接制裁型法案，通常做法為在法案中授權(quán)某機(jī)關(guān)制定清單。在清單的制定過程中，會經(jīng)過收集公眾意見、舉行聽證會等程序。此外，美國經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)行的過程同樣是一個漫長的過程。較為重要的是，如果已經(jīng)確定了清單的制裁對象，一旦公布還是有很多情況是可以影響其執(zhí)行的。例如，不斷質(zhì)疑清單和申請?jiān)S可證。在執(zhí)行過程中
如果已經(jīng)遭受制裁，可以申請復(fù)議解除；當(dāng)制裁決定被維持時，可以考慮再次申請復(fù)議。甚至還可以根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》或《美國法典》的條款就相關(guān)行政決定向美國聯(lián)邦法院申請司法審查，包括提起對美國政府的訴訟、申請臨時禁令、提起間接訴訟。
四、美國對我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的擴(kuò)張及影響分析
美國對我國的經(jīng)濟(jì)制裁呈現(xiàn)出更加嚴(yán)峻的態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)制裁的目的會更加明確，數(shù)量有增無減，從而更加維護(hù)美國的經(jīng)濟(jì)利益。拜登自上臺以來美國持續(xù)采取了一系列針對我國企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制裁。值得強(qiáng)調(diào)的是，將知識產(chǎn)權(quán)和政府補(bǔ)貼逐漸拉到了美國政治的視野中，認(rèn)為無論是政府補(bǔ)貼還是知識產(chǎn)權(quán)都有可能對全球的經(jīng)濟(jì)造成一定影響。《競爭法案》第3402款的知識產(chǎn)權(quán)盜竊清單，旨在針對受益于對美知識產(chǎn)權(quán)盜竊和強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移的我國央企，以應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)和解決中國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中對美不利的部分。因此，該清單有較大可能是為經(jīng)濟(jì)制裁而做準(zhǔn)備的。該條款明確要求國務(wù)卿會同商務(wù)部和司法部部長等在法案實(shí)施后一年內(nèi)制定該清單，并在此后五年內(nèi)每年更新一次?！?022年美國競爭法案》規(guī)定政府補(bǔ)貼清單明確要求國務(wù)卿與商務(wù)部長和美國貿(mào)易代表在法案實(shí)施后一年內(nèi)制定中國補(bǔ)貼清單，并在此后五年內(nèi)每年更新一次。此外，從美國對我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的影響上來看，受制裁的領(lǐng)域均為我國頗具競爭力的行業(yè)，如半導(dǎo)體、棉花、光伏、生物醫(yī)療等。受制裁的企業(yè)均為行業(yè)龍頭或具有相當(dāng)行業(yè)影響力的企業(yè)，如海爾、華為、中興、騰訊等。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國家經(jīng)濟(jì)中，這些企業(yè)都有著舉足輕重的地位。特別是針對新疆棉花的美國經(jīng)濟(jì)制裁，將影響到新疆人民的家庭收入，阻礙新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響我國“一帶一路”國際合作推進(jìn)。另外對新疆棉花的制裁將通過產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)，波及棉花產(chǎn)業(yè)中游企業(yè)，影響長三角等區(qū)域的經(jīng)濟(jì)。
五、我國應(yīng)對美國經(jīng)濟(jì)制裁的建議
第一，我國應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防指導(dǎo)制度。一是由政府或高端智庫主導(dǎo)，對國外的前沿經(jīng)濟(jì)制裁政策進(jìn)行分析，梳理要點(diǎn)和趨勢，給予企業(yè)有效指導(dǎo)。二是我國政府應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)制裁合規(guī)培訓(xùn)制度，定期對企業(yè)高級管理人員進(jìn)行合規(guī)培訓(xùn)，指導(dǎo)在美國經(jīng)營發(fā)展的企業(yè)合理遵守美國政策，避免觸及美國經(jīng)濟(jì)制裁的主要條款。其次，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用《反外國制裁法》主動反擊經(jīng)濟(jì)制裁，為我國企業(yè)形成被動防御和主動反制并存的全方位保護(hù)體系。第二，我國還應(yīng)當(dāng)適時主動出擊，團(tuán)結(jié)其他各方力量。面對霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，應(yīng)該在世界范圍內(nèi)開展統(tǒng)戰(zhàn)工作，積極爭取國際組織及跨國公司的支持，開展應(yīng)對美國經(jīng)濟(jì)制裁的防御工作。具體可表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：一是發(fā)起針對美國相關(guān)制裁法案的國內(nèi)訴訟和國際訴訟；二是爭取跨國公司的支持；三是爭取國際組織的支持；四是主導(dǎo)新的國際供應(yīng)鏈溯源、成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組織。第三，我國應(yīng)當(dāng)通過雙邊路徑、多邊路徑增強(qiáng)和利用在現(xiàn)有國際組織的影響力，應(yīng)對美國經(jīng)濟(jì)制裁。雙邊路徑是讓對“國家安全”有相似觀點(diǎn)的國家達(dá)成雙邊共識，進(jìn)而推動國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的雙邊化。這種雙邊化可以發(fā)展成為替代世貿(mào)組織多邊爭端解決機(jī)制的一種方式。多邊路徑就是抓住WTO以及相關(guān)規(guī)則的改革機(jī)遇，推動WTO爭端解決機(jī)制的改革，使其更好地遏制美國借口國家安全，對我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的行為。
論壇第二單元，各位專家針對美國經(jīng)濟(jì)制裁體系及其在當(dāng)前國際環(huán)境下的運(yùn)用和美國經(jīng)濟(jì)制裁體系對中國和國際社會的影響以及中國如何應(yīng)對發(fā)表自己的真知灼見。
北京大學(xué)法學(xué)院長聘副教授戴昕主要從四個方面發(fā)表了觀點(diǎn)。首先，美國的制裁雖以法律形式呈現(xiàn)，但具有很強(qiáng)的政治性和策略性。而由于美國的制裁立法過程在國會中通常會經(jīng)歷較長的時間才能完成，因此提供了進(jìn)一步觀察研判的時間窗口。其次，美國憲政體制強(qiáng)調(diào)立法權(quán)和行政權(quán)的結(jié)構(gòu)性分離，制裁立法的內(nèi)容通常是國會寬泛授權(quán)并要求行政機(jī)關(guān)制定具體措施，因此行政機(jī)關(guān)在保留較大自主決定空間的情況下，往往會以其受到國會立法要求為名，提高其在外交中的談判要價。第三，由于制裁的實(shí)施都要依靠行政機(jī)關(guān)的具體操作，因此僅從法規(guī)條文的字面規(guī)定入手，未必能夠掌握制裁的實(shí)際執(zhí)行情況，需要對制裁的實(shí)施情況和靈活度進(jìn)行更細(xì)致的觀察，尤其是多從行業(yè)企業(yè)等方面收集一手信息。最后，就應(yīng)對而言，戴老師提出應(yīng)要策略性地運(yùn)用法律手段。美國制裁的法律依據(jù)是美國國內(nèi)法，以訴訟方式挑戰(zhàn)其合憲性，雖然獲勝希望不大，但在訴訟過程中可能收獲其他途徑無法獲得的政治和社會宣傳效果。
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員李麗首先分享了兩點(diǎn)體會，一是美國總統(tǒng)和行政部門在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁時具有較大的自由裁量權(quán)，二是美國經(jīng)濟(jì)制裁影響范圍廣，除直接相關(guān)的企業(yè)和個人，還包括間接受益的企業(yè)。其次，李麗老師做了延伸思考：政府層面要保護(hù)受經(jīng)濟(jì)制裁影響企業(yè)的合法利益，需要研究制裁法規(guī)背后的邏輯，并從可持續(xù)發(fā)展或合作共贏的視角來影響其邏輯；學(xué)術(shù)界可以開展基于世界共贏視角的學(xué)術(shù)研究，如美國經(jīng)濟(jì)制裁對世界經(jīng)濟(jì)的影響評估等，為國際規(guī)則制定提供參考；企業(yè)需要和和客戶形成利益共同體，和供應(yīng)商建立合作伙伴關(guān)系，做好盡職調(diào)查，合力應(yīng)對經(jīng)濟(jì)制裁。最后，李麗老師在應(yīng)對角度上提出幾點(diǎn)新看法，可以從國際組織的視角建立一個經(jīng)濟(jì)制裁的國際規(guī)則，關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的制定和應(yīng)用，做好宣傳溝通，講好合作共贏故事，爭取合作機(jī)會。
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，國際關(guān)系學(xué)院教授李巍從美國近幾年的經(jīng)濟(jì)制裁越來越強(qiáng)調(diào)的“聰明制裁”出發(fā)，其概念是指有針對性地對某個人、實(shí)體或企業(yè)實(shí)施制裁。其次，李巍教授分析了美國進(jìn)行制裁的兩個“獠牙”，一個是財(cái)政部的海外資產(chǎn)控制辦公室OFAC，另一個是商務(wù)部的工業(yè)安全局BIS。兩個機(jī)構(gòu)各掌握了兩個重要的清單，OFAC有SDN清單和非SDN清單，主要實(shí)施金融制裁；BIS有軍民兩用實(shí)體清單和軍事追蹤用戶清單，針對高科技領(lǐng)域的出口管制。除此之外，美國還通過多種工具、各種方式對中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁和打壓，為此李巍老師從四個角度為中國應(yīng)對提出建議，一是要堅(jiān)定深化國內(nèi)改革和推動新一輪的對外開放；二是中國企業(yè)要密切關(guān)注國際政治經(jīng)濟(jì)形勢，加強(qiáng)自身對國際事務(wù)的研判水平，提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是要和其他國家的相關(guān)企業(yè)形成利益聯(lián)盟、利益共同體；四是要完善反制裁的法律法規(guī)和制度體系。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長、黨委副書記，中國人民大學(xué)原副校長劉元春教授首先站在歷史高度、戰(zhàn)略高度來評估了美國的經(jīng)濟(jì)制裁。21世紀(jì)以來，美國占世界GDP 比重的下降與中國的快速發(fā)展，意味著美國霸權(quán)體系的弱化，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)制裁的多元化和頻繁化。對此，劉元春教授提出要在戰(zhàn)術(shù)上加強(qiáng)對美國制裁新動向的研究。他總結(jié)了五個美國制裁的突出變化，包括從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁向金融制裁、網(wǎng)絡(luò)制裁的轉(zhuǎn)變，對關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行全面制裁，通過美國結(jié)構(gòu)化的政策框架落實(shí)制裁，加強(qiáng)了多邊制裁體系建設(shè)以及制裁工具的全面現(xiàn)代化、體系化。為了應(yīng)對一系列變化，劉元春教授也從建立國家性平臺、展開全方面研究，加強(qiáng)金融、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)歐美新一輪對俄羅斯制裁相關(guān)的定點(diǎn)研究，從戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)略上深入分析美國重點(diǎn)制裁中國的相關(guān)問題，對歐美集團(tuán)化、多邊化的制裁體系采取分而治之的舉措這五個方面進(jìn)行概括，提供重要的舉措思路。
復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副主任、教授宋國友首先從國際政治的角度指出美國經(jīng)濟(jì)制裁只是服務(wù)于美國外交目標(biāo)的一個工具。宋國友教授又總結(jié)了美國經(jīng)濟(jì)制裁出現(xiàn)的三個特征：一是雖然制裁面和程度不斷加大加深，但制裁的威脅性在減小甚至出現(xiàn)了反噬自身的效果；二是拜登政府構(gòu)建的所謂多邊制裁體系并不是真正的多邊，只是以盟友體系為主，并不被國際社會所接受；三是美國頻繁的制裁戰(zhàn)略所產(chǎn)生的反效果越來越明顯。其次，宋國友教授認(rèn)為美國頻繁的經(jīng)濟(jì)制裁對國際體系具有破壞作用，尤其是因?yàn)槠淙狈Ω鞣N預(yù)見性，從而損害了美國自身的利益。 最后，他提出要全面客觀地看待美國經(jīng)濟(jì)制裁所帶來的積極和消極影響，要有能力化解危機(jī)。
