[NPE201408] 呂冰洋：中國政府間財(cái)政關(guān)系構(gòu)建_寓分權(quán)于集權(quán)之中
發(fā)布時(shí)間：2014-09-19
本期專題報(bào)告的題目是《中國政府間財(cái)政關(guān)系構(gòu)建：寓分權(quán)于集權(quán)之中》，作者是人大國發(fā)院研究員、財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋。
政府間財(cái)政關(guān)系最主要是事權(quán)與稅權(quán)的分配關(guān)系，政府間財(cái)政間關(guān)系處理得當(dāng)與否，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能行駛、社會分配等問題均產(chǎn)生重要影響。我國現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系的框架奠定自1994年的分稅制改革，目前政府間事權(quán)分配存在的問題是，政府間職責(zé)不明確，導(dǎo)致各級政府缺位與越位現(xiàn)象并存，妨害了統(tǒng)一市場形成。稅權(quán)分配存在的問題是，地方政府稅收過多依賴對流動性稅基征稅，納稅人主要是企業(yè)，由此促使地方政府傾向?yàn)槠髽I(yè)而非居民提供公共服務(wù)，刺激了工業(yè)投資和產(chǎn)能過剩，并刺激了房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。
我國下一步政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整方向是寓分權(quán)于集權(quán)之中：縣級政府適用財(cái)政聯(lián)邦制原則，縣以上政府適用財(cái)政郡縣制原則。具體來說，將財(cái)政事權(quán)集中在中央政府和縣級政府，弱化省級政府的事權(quán)、取消地市級政府并廢除其事權(quán)，達(dá)到虛省廢市的效果，形成啞鈴形分權(quán)結(jié)構(gòu)。中央政府、省級政府、縣級政府的事權(quán)分配方向是：中央財(cái)政主要承擔(dān)與宏觀調(diào)控、維護(hù)統(tǒng)一市場、公平收入分配有關(guān)的職能，縣級政府主要承擔(dān)縣域內(nèi)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職能，省級政府主要行使監(jiān)察權(quán)，主要作用是監(jiān)督縣級政府的行為。具體做法是在“省直管縣”改革基礎(chǔ)上，逐漸將人事權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)上收到省級政府，并出臺《政府間事權(quán)分配條例》規(guī)范政府間事權(quán)分配關(guān)系。配套的行政體制改革是直接將縣級政府由正處級升到正廳級的辦法，讓地市級政府自動消亡。這樣省縣兩級政令行使更通暢，行政升格也會使得縣級政府更贊同改革。
為配合啞鈴式分權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政府間稅權(quán)劃分也要進(jìn)行改革，其方向是分稅為主、分成為輔，總體框架設(shè)計(jì)為：中央稅的主體稅種是增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅；省級政府的主體稅種是個(gè)人所得稅；市級政府在取消之前，無主體稅種，財(cái)力缺口通過上級政府轉(zhuǎn)移支付解決；縣級政府的主體稅種是零售稅和房產(chǎn)稅，其他零散稅種作為輔助性稅種。
實(shí)現(xiàn)啞鈴式分權(quán)結(jié)構(gòu)有三大好處。一是有利于穩(wěn)定政治經(jīng)濟(jì)秩序。減少省級政府權(quán)限，有利于強(qiáng)化中央權(quán)威，發(fā)揮其全局性職能，消除未來伴隨省域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大及省級政府權(quán)限過大造成的隱患。二是有利于激發(fā)基層活力。自古有言道：“郡縣治、天下安”。中國是由近三千個(gè)縣級單位組成，社會是否有活力，關(guān)鍵在于縣級治理是否有效。減少政府級次，擴(kuò)大縣級政府事權(quán)，有利于發(fā)揮縣級政府的信息優(yōu)勢，調(diào)動基層政府工作積極性。三是有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。地方政府稅收來源很大程度上體現(xiàn)受益性原則，這促使地方政府為轄區(qū)居民提供好公共服務(wù)，也抑制了政府干預(yù)企業(yè)的沖動，讓市場在資源配置中的作用更好發(fā)揮。
全文下載：人大國發(fā)院專題報(bào)告NPE201408
