[NCT201501] 張清勇、豐雷:中國征地制度：過程、困境與出路
發(fā)布時間：2015-04-24
本期專題報告的題目是《中國征地制度：過程、困境與出路》，作者是人大國發(fā)院研究員張清勇、豐雷。
進(jìn)入21世紀(jì)后，我國征地領(lǐng)域出現(xiàn)了兩個明顯的特點。其一是征地規(guī)?？涨?。20世紀(jì)80、90年代全國年均征地111.7萬畝和124.5萬畝，2003-2010年均494.3萬畝，最近的2011、2012年分別為853.1和776.6萬畝。第二個新特點是征地沖突大面積爆發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，因征地引起的**件一度占全部農(nóng)村**件的65%以上（程剛，2006）。作為應(yīng)對，中央2004年建立了集中處理信訪突出問題及**件聯(lián)席會議機(jī)制，專門設(shè)立“農(nóng)村土地征用專項工作小組”，各級政府都組建了“農(nóng)村土地征用問題專項工作小組”。
為什么會發(fā)生如此巨大的變化？已有研究多從中國偏向經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的政績考核以及分稅制改革后地方政府緩解財政困難的角度入手，從地方政府的工作重點在20世紀(jì)90年代中期以后從經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向了經(jīng)營城市來討論，卻幾乎都忽略了一個事實，即這些因素最多只構(gòu)成了地方政府主觀上的意愿，而忽略了可行性方面的因素。一些研究指出土地使用制度改革的深化和土地的資本化、二元土地制度的缺陷以及住房市場化改革在其中的作用，卻也都忽視了一個關(guān)鍵性的制度因素，即1998年土地管理法的修訂對中國征地制度的重大改動。
對于1998年修訂的《土地管理法》，主管部門認(rèn)為該法以保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為核心，做出了多項創(chuàng)新性規(guī)定，包括“賦予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民征地過程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，征地條款“提高了征用土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)，并對征地的程序、征地補償費用收支做出了規(guī)定，加強了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的保護(hù)”。類似的觀點廣為流傳，大量研究認(rèn)為新《土地管理法》以保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)為宗旨，該法的修訂是中國征地立法的一個重大進(jìn)展，指出該法的修訂和實施增強了地權(quán)的安全性，有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利（Ho，2005；Deininger and Jin，2009；張昭仁等，2011）。但是，如果該法確實是以保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為核心的，那么新世紀(jì)以來征地領(lǐng)域的一系列新現(xiàn)象怎么可能出現(xiàn)？這也是為什么荷蘭學(xué)者Van Rooij（2007）會提出“中國征地沖突之謎”——“《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的立法和實施取得了進(jìn)步，征地沖突怎么可能會繼續(xù)（甚至惡化）”的原因。
1999年實施的《土地管理法》確實是比較晚近才修訂通過的，但僅從立法的先后順序，或者突出該法中的個別條款，就斷定其在保障地權(quán)上取得了進(jìn)展，可能會過于武斷。主管部門稱該法賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民征地過程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，與之相對應(yīng)的問題是，有多少原來屬于他們的權(quán)利被取消了？新增了多少不利于他們的規(guī)定？總之，立法是否取得了進(jìn)展，要與歷史上的規(guī)定進(jìn)行完整、具體的比較之后，才能做出判斷。萬國鼎（1934）指出，學(xué)術(shù)研究、實際問題的解決中，“學(xué)理之研究，現(xiàn)實之調(diào)查，歷史之探討，均為不可或缺之準(zhǔn)備。……吾儕生中國，亟待解決者中國土地問題，先民經(jīng)驗，尤不可忽。而欲明現(xiàn)狀之造因，亦必追溯已往”。落實到征地問題上，是什么造成了新世紀(jì)以來征地領(lǐng)域的一系列問題？與之前相比，1998年修訂的《土地管理法》是否取得了進(jìn)展？為什么作為焦點問題，征地制度改革十幾年來無法邁出實質(zhì)性的步伐？1998年之前近半個世紀(jì)的征地立法和實踐中有無今天可以借鑒的經(jīng)驗？對于這一系列問題，需要深入回顧歷史，才能做出回答。
為此，本文嘗試回顧1949年以來中國征地制度的歷史變遷過程。我們收集了歷次征地法律法規(guī)制定過程中的大量文本，輔之以筆者對立法關(guān)鍵人物的訪談記錄，深入征地政策和法規(guī)的制定過程，從幾次重大變革的“變”與“不變”中解讀征地制度變遷的來龍去脈，找尋征地制度改革難以推進(jìn)的癥結(jié)與出路。
