國發(fā)院城鎮(zhèn)化研究中心-陶然等：城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護(hù)：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與出路
發(fā)布時間：2014-09-01
本期年度報(bào)告的題目是《城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護(hù)：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與出路》，作者是人大國發(fā)院城鎮(zhèn)化研究中心課題組陶然教授等。
我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用制度是在二十世紀(jì)80 年代初期發(fā)展起來的。1998 年以來，為了進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，對農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地開始進(jìn)行嚴(yán)格管理。依據(jù)我國現(xiàn)有法律，農(nóng)村宅基地由村級組織分配給村民，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶只能在上面建造房屋供自己使用，轉(zhuǎn)讓只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。
隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國大量農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村開始逐步出現(xiàn)空心化問題。另一方面，由于現(xiàn)有體制下農(nóng)村沒有形成合法的住房市場，新增的家庭無法通過正常的市場交易獲取農(nóng)村住房，為了滿足這些家庭的住房需求，基層政府和社區(qū)組織不得不為其安排宅基地，導(dǎo)致農(nóng)村空心化的背景下，村莊宅基地面積仍然不斷擴(kuò)大。
與此同時，在我國當(dāng)前建設(shè)用地管理體制下，工業(yè)和城市發(fā)展用地矛盾突出，耕地保護(hù)壓力仍然很大，為獲得計(jì)劃指標(biāo)之外的建設(shè)用地指標(biāo)，很多地方政府通過撤村并居、推動農(nóng)民集中居住并將其宅基地復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)來增加耕地，其本質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與交易，且?guī)в幸欢ǖ膹?qiáng)制性。本報(bào)告分別介紹了成都“拆院并院”、浙江嘉興“兩分兩換”、天津“宅基地?fù)Q房”以及重慶“地票交易”等幾種代表性的操作模式，還特別介紹了河北近年來的相關(guān)操作。
從撤村并居與農(nóng)民集中居住的類型來看，一類是對單個行政村或其中的幾個村民小組（或自然村）的整治從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，另一類是多村合并，幾個行政村的農(nóng)戶拆除舊房，在劃定的區(qū)域上修建新房，從而實(shí)現(xiàn)多村農(nóng)戶的集中居住。推動方式分為政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)及企業(yè)主導(dǎo)三類。由村社主導(dǎo)的村莊整治大都起步較早；由政府及企業(yè)主導(dǎo)的村莊整治則大多在最近幾年，尤其是2009年之后才開始。農(nóng)民的新社區(qū)多為獨(dú)棟或聯(lián)排別墅，還有部分農(nóng)戶住進(jìn)了多層或高層樓房。相較于樓房，絕大多數(shù)農(nóng)民明顯更偏好自由度更大的別墅，即使在上樓居住能獲得更多補(bǔ)償。新社區(qū)建設(shè)方式主要有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建（及聯(lián)建）。新社區(qū)建設(shè)需要投入大量的資金，主要來源是財(cái)政支出，此外，新社區(qū)建設(shè)中還吸收了社會資本投入 ，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搭建了社會資本流向農(nóng)村的平臺。
村莊整治及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有一定的積極意義。首先，滿足了農(nóng)民改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境的需求；其次，可以緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的土地制約，通過村莊整治可以節(jié)余出數(shù)額龐大的建設(shè)用地，又保障了耕地不減少、質(zhì)量不降低，從而保障了糧食安全；第三，有助于提高公共資源投入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一舉改變了農(nóng)村臟亂差的局面，農(nóng)民的生活條件、生活水平有所提高。但在撤村并居中，但也出現(xiàn)了缺乏公共參與，大規(guī)模、運(yùn)動式的整村拆遷造成社會資源的浪費(fèi)以及不尊重農(nóng)民意愿等問題。
本報(bào)告特別介紹了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾與農(nóng)地整理并軌的浙江模式，并比較了浙江模式與現(xiàn)有撤村并居政策的優(yōu)劣。在浙江省的政策體系中，創(chuàng)造性地引入了“三合一”的整套市場機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)三個互補(bǔ)性要素土地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)、占補(bǔ)平衡的全方位跨區(qū)域市場化交易。其次，浙江省將這一套系統(tǒng)性制度，通過省人大立法、省政府規(guī)章等途徑正式規(guī)范起來，建立起一個運(yùn)行良好、效率較高的土地發(fā)展權(quán)交易市場?！罢憬Ｊ健蓖瑫r還建立起一套總體上看行之有效的監(jiān)管機(jī)制。
我們在總結(jié)既有改革經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，特別提出未來撤村并居與農(nóng)村土地整治的政策組合：即未來應(yīng)該如何規(guī)范各種土地發(fā)展權(quán)改革試驗(yàn)、建立能夠提升土地利用效率、同時可以確保社會公正和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的土地發(fā)展權(quán)市場的具體政策建議。我們認(rèn)為，應(yīng)該在積極穩(wěn)妥、因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿的原則下推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的同時，培育以“增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)”為內(nèi)容的跨區(qū)土地發(fā)展權(quán)交易市場。積極推動農(nóng)地整理，培育以“折抵指標(biāo)”為內(nèi)容的土地發(fā)展權(quán)交易市場，也是未來中國在解決城市化過程中同時實(shí)現(xiàn)有效耕地保護(hù)與城市建設(shè)用地合理擴(kuò)張的關(guān)鍵改革舉措。在農(nóng)地整理基礎(chǔ)上再進(jìn)行確權(quán)，有利于解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，并進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城市化與農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同步推進(jìn)。
（了解人大國發(fā)院最新動態(tài)，歡迎關(guān)注官方新浪微博@人大國發(fā)院；微信公眾號RUC_NADS）
全文下載：人大國發(fā)院年度報(bào)告 NCT2014S01
