國(guó)發(fā)院能源與資源戰(zhàn)略研究中心-鄭新業(yè)：中國(guó)能源革命的緣起、目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑
發(fā)布時(shí)間：2015-02-08
本期年度報(bào)告的題目是《中國(guó)能源革命的緣起、目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑》，作者是人大國(guó)發(fā)院研究員鄭新業(yè)。
伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，在主要發(fā)達(dá)國(guó)家能源消費(fèi)絕對(duì)總量和相對(duì)比重都趨于下降的情況下，中國(guó)的能源需求及比重卻在不斷增加，并越過(guò)美國(guó)成為世界第一大能源消費(fèi)國(guó)。然而，“富煤貧油少氣”的能源稟賦限制使得我國(guó)能源供應(yīng)能力有限，能源供給壓力持續(xù)增加，無(wú)法滿(mǎn)足日益增加的能源需求。這導(dǎo)致能源市場(chǎng)的供需缺口不斷拉大，并且其擴(kuò)大趨勢(shì)并沒(méi)有表現(xiàn)出逆轉(zhuǎn)的跡象。為了保證能源供給，我國(guó)的石油和天然氣的進(jìn)口依存度很高。并且，能源進(jìn)口地區(qū)較為集中，容易受到國(guó)際動(dòng)蕩局勢(shì)的影響，面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。能源供給的不可持續(xù)性使得未來(lái)能源發(fā)展存在很大的不確定性，帶來(lái)了不容忽視的能源安全問(wèn)題。
此外，我國(guó)能源領(lǐng)域還存在能源價(jià)格非市場(chǎng)化扭曲、能源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制不合理的問(wèn)題。管制下的低能源價(jià)格使得市場(chǎng)供求和資源稀缺情況不能得到有效反映，能源產(chǎn)品之間的替代性和互補(bǔ)性難以體現(xiàn)，導(dǎo)致能源需求過(guò)量，并嚴(yán)重阻礙了稀缺資源的有效配置。低能源價(jià)格也是導(dǎo)致能源使用效率低下和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)僵化的重要原因之一。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)以第二產(chǎn)業(yè)為主，高耗能產(chǎn)業(yè)能源消費(fèi)占工業(yè)消費(fèi)比重很高，能源強(qiáng)度高于世界平均水平的2.48倍，這大大降低了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率。低能源價(jià)格還導(dǎo)致能源生產(chǎn)和利用過(guò)程中的負(fù)外部性成本無(wú)法外部化，巨大的能源消耗給我國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。從直接影響來(lái)看，能源的不當(dāng)利用所排放的廢水、廢氣，一方面加劇了水體環(huán)境的污染，降低了生物多樣性；另一方面使得大氣環(huán)境更加惡化，導(dǎo)致酸雨、霧霾等極端天氣的頻繁發(fā)生。從間接影響來(lái)看，在全球低碳化的潮流大勢(shì)中，巨大的環(huán)境污染排放量嚴(yán)重影響了我國(guó)國(guó)際形象的樹(shù)立，而且對(duì)我國(guó)的出口、就業(yè)、財(cái)政收入、投資以及整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了一定的抑制作用。更為重要的是，環(huán)境污染嚴(yán)重危害了我國(guó)居民的生命健康。
因此，需求過(guò)于旺盛、供給持續(xù)不足、能源安全備受威脅、能源價(jià)格扭曲、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較重、以及能源負(fù)外部性是當(dāng)前我國(guó)能源領(lǐng)域面臨的幾個(gè)主要問(wèn)題。為推動(dòng)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源制度四方面革命，本報(bào)告認(rèn)為，能源革命的目標(biāo)應(yīng)該由確保能源供給、治理環(huán)境污染、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對(duì)價(jià)格沖擊、保障能源安全五個(gè)維度構(gòu)成。
我們單看改革的每個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)起來(lái)并不是十分困難。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，若想同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)是相當(dāng)困難，幾乎是做不到的。很難找到一種能源結(jié)構(gòu)和體制來(lái)確保“既有能源用，又沒(méi)有污染，價(jià)格還便宜”這三個(gè)目標(biāo)能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)，因而我們說(shuō)存在某種程度上的“不可能三角”。因此，在對(duì)改革方案進(jìn)行評(píng)估時(shí)，必須要對(duì)上述五個(gè)維度按照輕重緩急依次進(jìn)行順序評(píng)估，討論改革方案能夠在哪些維度解決能源領(lǐng)域中的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。其次評(píng)估出改革贏家與輸家。對(duì)于贏家，改革紅利要如何進(jìn)行分配；對(duì)于輸家，改革損失如何進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，物價(jià)水平、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與地區(qū)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)基本面所受到的影響也必須進(jìn)行可靠的評(píng)估。通過(guò)第二章具體的分析，本報(bào)告認(rèn)為能源革命目標(biāo)的先后順序依次為：確保能源供給、治理環(huán)境污染、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對(duì)價(jià)格沖擊、保障能源安全?，F(xiàn)階段著重需要解決的問(wèn)題是如何保障能源的充足供應(yīng)與有效緩解環(huán)境污染。那么，如何化解各個(gè)目標(biāo)之間的沖突、積極穩(wěn)妥推進(jìn)能源革命呢？這首先需要對(duì)改革潛力進(jìn)行評(píng)估，即現(xiàn)有條件是否允許進(jìn)行改革。本報(bào)告最后一章即從能源革命重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)，各個(gè)出擊、全面探索，力圖突破能源革命重點(diǎn)領(lǐng)域的困境和難題，對(duì)包括煤炭、油氣、電力和核能等行業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，并對(duì)各行業(yè)現(xiàn)有改革措施進(jìn)行試評(píng)估，進(jìn)而就能源革命實(shí)現(xiàn)途徑從政府與市場(chǎng)改革方向展開(kāi)探討。
通過(guò)對(duì)能源革命重點(diǎn)領(lǐng)域的特點(diǎn)分析，以及從已有改革措施的效果可以看出，當(dāng)前能源領(lǐng)域傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，各種能源問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于國(guó)家行政性壟斷。行政性壟斷引致價(jià)格的嚴(yán)格管制，市場(chǎng)無(wú)法有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。而能源行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致行業(yè)效率低下，定價(jià)機(jī)制受到管制又使得能源價(jià)格整體偏低，這既不能完全反應(yīng)其成本，也抑制了企業(yè)生產(chǎn)意愿，造成能源短缺現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)也誘發(fā)了尋租行為的滋生。而與國(guó)家過(guò)度管制相對(duì)應(yīng)的是合理監(jiān)管的缺失，過(guò)度的管制并未獲得其預(yù)想的效果，而政府應(yīng)管不管導(dǎo)致能源行業(yè)負(fù)外部性長(zhǎng)期得不到糾正。長(zhǎng)此已久，能源革命就將只是一紙空談。推進(jìn)能源革命必須從市場(chǎng)有效與政府有為入手：市場(chǎng)定位于有序競(jìng)爭(zhēng)，形成合理價(jià)格；政府定位于監(jiān)管監(jiān)督，保證質(zhì)量安全。二者互相配合、互相補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào)。
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