國發(fā)院能源與資源戰(zhàn)略研究中心-劉小魯、聶輝華：國企混合所有制改革：怎么混？混得怎么樣？
發(fā)布時間：2015-10-19本期年度報告的題目是《國企混合所有制改革：怎么混？混得怎么樣？》，作者是人大國發(fā)院研究員劉小魯、聶輝華。
在經(jīng)歷了“九十年代的喧囂”之后，國企改革問題再度成為當(dāng)前的熱點問題。由于混合所有制改革被作為國企改革的重中之重，因此中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的這份年度報告將聚焦混合所有制改革問題。以下是本報告的主要觀點。
第一，國有企業(yè)不再是“低效率”的代名詞。一些國有控股企業(yè)，尤其是央企，其經(jīng)濟(jì)效益甚至好于一些民企，至少總體上國企和民企之間的效率差距在縮小。從利潤率來看，作為一種主要的混合所有制國企，國有控股企業(yè)的盈利能力明顯強(qiáng)于國有獨(dú)資企業(yè)和獨(dú)資公司，但仍然弱于私營獨(dú)資企業(yè)。2013年，國有控股企業(yè)的銷售利潤率為 6.62%，而同年國有獨(dú)資企業(yè)、私營獨(dú)資企業(yè)、外商投資企業(yè)的銷售利潤率分別為4.85%、8.34%和6.71%；其他類型企業(yè)的平均銷售利潤率為5.25%，略低于國有控股企業(yè)。從全要素生產(chǎn)率（TFP）來看，1998-2007年間，國有獨(dú)資、國有控股企業(yè)的平均TFP分別為1.28、1.36，外商獨(dú)資或控股企業(yè)、私營企業(yè)的平均TFP分別為1.44、1.39。國有獨(dú)資企業(yè)與非國有企業(yè)在效率上差距明顯，而國有控股企業(yè)效率雖明顯低于外資企業(yè)，但與私營獨(dú)資企業(yè)相比差距很小。2002年之后，國有絕對控股和國有相對控股企業(yè)的效率不僅高于國有獨(dú)資企業(yè)，而且也高于其他內(nèi)資非國有企業(yè)。這種變化反映了“抓大放小”下國有企業(yè)整體效率的改善。從技術(shù)進(jìn)步的角度看，國有獨(dú)資和國有混合所有制國企的TFP增長率都比其它各類非國有企業(yè)更快。
第二，國有企業(yè)的盈利具有明顯的行業(yè)、規(guī)模和身份特征。（1）從各工業(yè)行業(yè)的企業(yè)平均績效來看，具有高盈利能力與高生產(chǎn)率的國有和國有控股企業(yè)普遍位于具有壟斷性特征的行業(yè)。以2013年為例，國有控股企業(yè)平均銷售利潤率在10%以上的行業(yè)按照利潤率由高到低排序分別為：石油和天然氣開采業(yè)，家具制造業(yè)，酒、飲料和精制茶制造業(yè)，煙草制品業(yè)，有色金屬礦采選業(yè)和醫(yī)藥制造業(yè)。其中，石油和天然氣開采業(yè)，酒、飲料和精制茶制造業(yè)和煙草制品業(yè)都是具有典型行政性壟斷和專營特征的行業(yè)。TFP的分布特征也與此類似。（2）企業(yè)規(guī)模與國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率之間正相關(guān)。大型、中型和小型國有絕對控股企業(yè)的平均TFP分別為1.68、1.45和1.31，而大型、中型和小型國有相對控股企業(yè)的平均TFP則分別為1.64、1.44和1.33，這說明規(guī)模更大的國企，效率更高。（3）央企在盈利能力和生產(chǎn)率上均優(yōu)于地方國有企業(yè)。2013年，央企平均銷售利潤率為6.12%，而地方國有企業(yè)銷售利潤率僅為4.18%。在TFP方面，1998年-2007年間，中央企業(yè)中國有獨(dú)資、國有絕對控股和國有相對控股企業(yè)的TFP均高于相應(yīng)類型的地方國企。
第三，混合所有制國企效率提高的兩個原因是市場勢力和貸款優(yōu)惠政策，且市場勢力是最為主要的因素。（1）混合所有制國企所處行業(yè)很大程度上是高度壟斷的行業(yè)。國有獨(dú)資企業(yè)、國有相對控股企業(yè)以及國有參股企業(yè)所屬行業(yè)的HHI指數(shù)則明顯高于其他所有制類型的企業(yè)，即這些企業(yè)所屬行業(yè)的競爭程度相對較低，而私營獨(dú)資企業(yè)所屬行業(yè)的平均競爭程度最高。國有獨(dú)資和國有混合所有制企業(yè)在行政性壟斷行業(yè)和具有自然壟斷特征的行業(yè)中具有最高的價格加成率。此外，央企的市場勢力明顯強(qiáng)于地方國有企業(yè)。平均而言，市場勢力對國有獨(dú)資和國有控股企業(yè)生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)為14%。（2）混合所有制國企可以憑借國企地位獲得更低的融資成本。2013年，國有獨(dú)資企業(yè)和國有控股企業(yè)的平均債務(wù)融資成本分別為2.23%和2.56%，不僅明顯低于私營獨(dú)資企業(yè)的3.54%，也低于非國有內(nèi)資混合所有制企業(yè)。在控制市場勢力和投資-現(xiàn)金流敏感性指數(shù)后，國有資產(chǎn)比重對效率的正面影響被削弱，即國企股份的優(yōu)勢不再明顯。此外，在其他條件相同的前提下，企業(yè)中非國有經(jīng)濟(jì)比重的提高則傾向于增進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)率。
第四，員工持股對于提升國有控股和參股上市公司的效率有一定的正面作用。計量回歸分析表明，員工持股比例在國有控股和參股企業(yè)樣本下對企業(yè)生產(chǎn)率有顯著為正的效應(yīng)，但在全樣本下不顯著。一種解釋是，國有企業(yè)普通員工薪酬相對固定，使得股權(quán)激勵成為更加有效的補(bǔ)充性激勵手段。
我們的政策建議是：
（1）加快國有企業(yè)的混合所有制改革步伐，特別是加快壟斷性行業(yè)的國企混改步伐。目前來看，競爭性行業(yè)的國企混改比較有效，其效率顯著高于純國有企業(yè)。一個重要原因就是民營資本的進(jìn)入有助于規(guī)范國企的公司治理機(jī)制。下一步的重點是推進(jìn)壟斷性行業(yè)的國企引入民營資本，加速混合所有制改革步伐。
（2）將國企分類改革思路與完善市場競爭環(huán)境結(jié)合起來，通過營造競爭性市場環(huán)境給國企改革提供動力。目前國企改革的總體思路是，將所有國企分為商業(yè)類和公益類。要警惕有關(guān)部門為了既得利益，將所有在壟斷性行業(yè)享有市場實力的國企全部劃入“公益類”，從而延緩了國企改革步伐。我們建議，對那些“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”進(jìn)行科學(xué)的細(xì)分，并作為“負(fù)面清單”向社會公布。絕大部分國企應(yīng)該屬于商業(yè)類，應(yīng)該通過市場競爭的外部環(huán)境來改進(jìn)效率，以市場化的手段來進(jìn)行混合所有制改革。
（3）加快國有企業(yè)的薪酬改革步伐，使國企員工的薪酬能夠反映實際生產(chǎn)率。目前，由人設(shè)部牽頭組織的國企薪酬改革方案尚未出臺。我們的研究表明，國企目前的職工薪酬難以全面反映其生產(chǎn)率，缺乏顯著的激勵效果，因此職工持股才成為一種補(bǔ)充激勵手段。應(yīng)該優(yōu)化職工薪酬結(jié)構(gòu)，例如提高獎金或津貼的比例，減少固定工資的比例，使薪酬能夠成為激勵員工積極性的基礎(chǔ)手段，這符合市場經(jīng)濟(jì)基本原則。
（4）先市場化改革，再推行股權(quán)激勵。由于國企資本金盤子太大，極少數(shù)股份很容易被稀釋，難以發(fā)揮股權(quán)激勵的正常效果。太多員工持股，則容易導(dǎo)致小股東的搭便車行為。而且，很多國企處于行政性壟斷行業(yè)，這些員工已經(jīng)享受了穩(wěn)定而豐厚的工資福利，再對他們實行股權(quán)激勵，可能導(dǎo)致利益固化，引發(fā)社會不公情緒。因此，對于競爭性國企，可以推行員工持股；但是對于壟斷性國企，應(yīng)該先進(jìn)行市場化改革，然后再推行員工持股。
（5）要從根本上改革國企，必須明確國企的定位。如果國企仍然要承擔(dān)政治、社會和經(jīng)濟(jì)職能，而不是承擔(dān)單一職能，那么多任務(wù)代理模式下，國企不可能成為純粹追求效益或者降低成本的市場化主體。更重要的是，只要國企仍然承擔(dān)政治和社會職能，就不可能完全做到“政企分離”，就不可能與民企平等競爭。我們的建議是，少部分國企承擔(dān)政治和社會職能，它們應(yīng)該被劃入公益類國企，作為“特殊企業(yè)”存在，不參與市場競爭；大部分國企應(yīng)該只承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，它們應(yīng)該被劃入商業(yè)類國企，由市場競爭來決定其去留。
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