[北京日?qǐng)?bào)]楊光斌：秩序與活力：衡量治理結(jié)構(gòu)效能的重要指標(biāo)
發(fā)布時(shí)間：2024-08-05改革開放以來的巨大成就取決于諸多重要實(shí)踐性經(jīng)驗(yàn)和由此積累的卓越智慧，其中包括秩序與活力的平衡性。中國(guó)曾經(jīng)因是一個(gè)“一盤散沙的社會(huì)”而動(dòng)蕩不安，共產(chǎn)黨革命的一個(gè)偉大成就是將國(guó)家重新組織起來；但又因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、人民公社等組織形式而使社會(huì)失去活力，不得不進(jìn)行“對(duì)外開放，對(duì)內(nèi)搞活”的改革。因此，改革開放前后的一個(gè)重要區(qū)別就在秩序與活力的平衡度上，它可以視為衡量國(guó)家治理成效的一個(gè)指標(biāo)。
這個(gè)指標(biāo)同樣可以用來衡量比較歷史視野下的國(guó)家治理。目前，很多發(fā)展中國(guó)家之所以不發(fā)展，是因?yàn)閲?guó)家組織不起來，無所謂“國(guó)家自主性”，社會(huì)“一盤散沙”，有組織犯罪猖獗，這樣的國(guó)家缺少的是秩序；而有秩序的社會(huì)如果組織化過度，整個(gè)國(guó)家又會(huì)失去活力和競(jìng)爭(zhēng)力，這是蘇聯(lián)的并不久遠(yuǎn)的故事。戈?duì)柊蛦谭虿〖眮y投醫(yī)，“公開化、透明化、民主化”改革雖然喚醒了社會(huì)，但是活力變成了失序。和很多發(fā)展中國(guó)家一樣，蘇聯(lián)也輸在“秩序與活力”的平衡度上。
中國(guó)實(shí)踐和比較政治發(fā)展的圖景已經(jīng)給了我們關(guān)于國(guó)家治理的心智啟示，其實(shí)，在大歷史脈絡(luò)上看“秩序與活力”的關(guān)系，我們更能提煉出有價(jià)值的歷史政治理論，這樣的理論反過來有助于國(guó)家繁榮，防止國(guó)家衰敗。
組織的賦性：組織化程度、組織形式的好壞決定了國(guó)家的興衰
“秩序與活力”是一種現(xiàn)狀性或結(jié)果性狀態(tài)，就國(guó)家治理而言，秩序與活力的載體無疑是作為最大組織的國(guó)家，國(guó)家組織之內(nèi)又有無數(shù)個(gè)性質(zhì)不同、功能不同的次級(jí)組織，諸如包括政黨和政府的政治組織、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的企業(yè)組織、科學(xué)研究和教育類的事業(yè)組織、自治性的自組織。因此，秩序與活力其實(shí)是國(guó)家的組織化程度的表現(xiàn)，而國(guó)家的組織化程度又來自次級(jí)組織的組織化程度、次級(jí)組織的功能的確定性及其互動(dòng)狀態(tài)。
現(xiàn)代性社會(huì)的一個(gè)重要特征就是其功能的分殊性。如果不同屬性的次級(jí)組織的功能趨同化，行為標(biāo)準(zhǔn)單一化，組織運(yùn)行的結(jié)果必然表現(xiàn)在秩序與活力的關(guān)系上，要么是無序狀態(tài)，要么是活力式微。比如，進(jìn)入封建制后的歐洲以經(jīng)濟(jì)權(quán)力-軍事權(quán)力為行為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的千年亂世；一個(gè)共同體以文化權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，一種結(jié)果可能是宗教化“無我”，談不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力；如果以獲取政治權(quán)力為最高人生法則，比如中國(guó)歷史上的“官本位”，也只能是“資本主義萌而不發(fā)”。因此，作為最大組織的國(guó)家的秩序與活力，其中的次級(jí)組織的功能的多元性、分殊性至關(guān)重要。
在某種程度上，人類歷史就是通過組織化形式而演繹的，組織化程度、組織形式的好壞就決定了國(guó)家的興衰。在大歷史視野下，“組織化悖論”是解釋國(guó)家興衰的一個(gè)重要概念，而組織化悖論一方面體現(xiàn)的是組織化優(yōu)勢(shì)即組織化紅利，一方面是組織化劣勢(shì)即組織化陷阱。
組織化紅利：組織得越早，國(guó)家就越領(lǐng)先；組織化程度越高，國(guó)家就越強(qiáng)大
直到16世紀(jì)中國(guó)為什么都能長(zhǎng)期領(lǐng)先于世界？一個(gè)直觀的歷史事實(shí)是，中國(guó)是最早的組織起來的國(guó)家，而且是把廣土眾民的社會(huì)組織起來的國(guó)家。組織化國(guó)家是人類歷史上最偉大的發(fā)明，其重要性遠(yuǎn)非科學(xué)技術(shù)上的“四大發(fā)明”所能比肩。組織化國(guó)家決定了社會(huì)的穩(wěn)定性，穩(wěn)定性保障了恒心和恒產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)了國(guó)家的強(qiáng)大。當(dāng)然，這種國(guó)家是建立在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上的。
16世紀(jì)之后，一種新型的國(guó)家組織開始出現(xiàn)，那就是以商業(yè)-軍事為基礎(chǔ)的民族國(guó)家在歐洲的誕生。三個(gè)世紀(jì)后，兩種形式不同的組織化國(guó)家相遇，農(nóng)業(yè)文明的組織化國(guó)家敗于商業(yè)文明的組織化國(guó)家。但是，民主集中制組織原則的組織化程度超越了商業(yè)文明，新中國(guó)因此在很短的時(shí)間內(nèi)打造出“中國(guó)式現(xiàn)代化”國(guó)家，中國(guó)再次走進(jìn)世界舞臺(tái)的中央。
這個(gè)國(guó)家興衰的大歷史告訴我們，組織化是衡量人類文明進(jìn)程的一個(gè)標(biāo)志，組織得越早，國(guó)家就越領(lǐng)先；組織化程度越高，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力就越強(qiáng)，國(guó)家就越強(qiáng)大。我把這種早組織化、強(qiáng)組織化的歷史稱為“組織化紅利”。19世紀(jì)和20世紀(jì)的兩百年世界歷史即現(xiàn)代化史，其實(shí)就是大國(guó)之間競(jìng)逐富強(qiáng)的歷史，也是組織化強(qiáng)度和組織化形式的競(jìng)爭(zhēng)。
組織化陷阱：在集權(quán)式和分權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)中都有可能出現(xiàn)
人類通過組織化而一路走來，有些國(guó)家擁有“組織化紅利”這份優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但是，制度變遷中繞不開的“路徑依賴”規(guī)律又可能把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，從“組織化紅利”掉入“組織化陷阱”。
制度變遷的路徑依賴規(guī)律決定了組織化紅利有可能演化為組織化陷阱，這在集權(quán)式治理結(jié)構(gòu)和分權(quán)式治理結(jié)構(gòu)中都有可能出現(xiàn)。在分權(quán)制衡的美國(guó)，分權(quán)是其“組織化紅利”，但分權(quán)卻意外地?zé)o限制地強(qiáng)化了利益集團(tuán)的權(quán)力，它們甚至制造了天量的“GDP”。2022年美國(guó)GDP為25.4萬億美元，其中醫(yī)療費(fèi)占19.7%，律師費(fèi)占15.7%。天量的醫(yī)療費(fèi)并沒有提升美國(guó)人的人均壽命，巨額律師費(fèi)恰恰說明所謂的“法治”已經(jīng)變成了律師業(yè)的牟利工具。這些天文數(shù)字更反映了利益集團(tuán)的組織化程度和權(quán)力——靠繁密的外界看不懂的法律去維持著，國(guó)家權(quán)力被這些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)瓜分了，形成事實(shí)性“否決型政體”，國(guó)家難以制定人民需要的公共政策。這樣，國(guó)家自主性受到嚴(yán)重打擊，而號(hào)稱“社會(huì)”的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)則會(huì)利用其組織優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步鞏固其優(yōu)勢(shì)地位。分權(quán)本來是其立國(guó)之本的“組織化紅利”，但路徑依賴強(qiáng)化了作為分權(quán)象征的利益集團(tuán)的權(quán)力，國(guó)家和人民掉入“組織化陷阱”而不能自拔。
比較而言，集權(quán)式治理結(jié)構(gòu)更容易出現(xiàn)“組織化陷阱”，因?yàn)榻M織化本身就意味著集權(quán)化。這個(gè)過程是通過政策完成的。隨著環(huán)境的變化，幾乎所有的組織都會(huì)有運(yùn)用政策手段而拓展領(lǐng)域并擴(kuò)張權(quán)力的沖動(dòng)。長(zhǎng)此以往，以政策工具編制的組織化網(wǎng)絡(luò)就愈加稠密。任何組織的基礎(chǔ)都是原子化個(gè)體，組織化網(wǎng)絡(luò)越密集，個(gè)體的思維空間和行為空間就越有限，直至處于停滯狀態(tài)。歷史上，開國(guó)王朝總是實(shí)行黃老哲學(xué)式的“讓人民自由”，但幾十年后都是規(guī)范越來越密集，制度成本越來越高，庸員增加，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，最終殃及政權(quán)。對(duì)此，明末思想家顧炎武早就指出，規(guī)章制度過密，會(huì)使官吏“忽大體，謹(jǐn)小法”，“法令日繁，治具日密，禁防束縛，至不可動(dòng)，而人之智慮自不能出于繩約之內(nèi)。故人材亦以不振?！庇拐姓≌恰敖M織化陷阱”的必然結(jié)果。在“組織化陷阱”狀態(tài)下，官吏喪失了能動(dòng)性，他們只對(duì)法規(guī)和政策負(fù)責(zé)，而法規(guī)和政策又不會(huì)自動(dòng)地發(fā)揮作用，整個(gè)社會(huì)和國(guó)家因此而處于“空轉(zhuǎn)”的停滯狀態(tài)。
創(chuàng)造“秩序與活力”平衡的制度環(huán)境，擺脫“組織化悖論”
人類歷史就是組織演化史，組織化帶給人類進(jìn)步和強(qiáng)大，人類享受著這種“組織化紅利”。但與此同時(shí)，路徑依賴規(guī)律又會(huì)強(qiáng)化著各種組織的組織化程度，組織化網(wǎng)絡(luò)日益稠密，國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的制度成本日趨高昂，也極大地限制了作為組織的原始基礎(chǔ)的個(gè)體的能動(dòng)性，人類進(jìn)入“組織化陷阱”狀態(tài)。“組織化陷阱”招致國(guó)家治理失效，甚至危及政治安全而導(dǎo)致革命式變革。變革后的組織被賦予新能量新活力，“組織化紅利”大放異彩；但是歲月的流逝又讓人類自覺不自覺地進(jìn)入“組織化陷阱”之中。這似乎是人類難以擺脫的死結(jié)——“組織化悖論”。
發(fā)現(xiàn)并指出“組織化悖論”并不是對(duì)人類的無望，而是為了掌握歷史主動(dòng)性。當(dāng)年毛澤東在“窯洞對(duì)”中闡發(fā)了避免王朝興衰率的第一個(gè)辦法即讓人民負(fù)起責(zé)任，激活人民的能動(dòng)性；新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)現(xiàn)了第二個(gè)辦法即“自我革命”，目的是規(guī)范官員的行為。但是，如何激活人民的能動(dòng)性，尤其是在規(guī)范官員的同時(shí)讓他們依然積極有為，這就需要“全面深化改革”——其重要內(nèi)容就是徹底清除那些阻礙實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的一切障礙。如果說頭兩種方法針對(duì)的是人，即動(dòng)員人民的責(zé)任心和約束官員的行為，那么“全面深化改革”則是針對(duì)組織本身——優(yōu)化組織形式和組織化程度。
我們要深刻認(rèn)識(shí)到底什么是國(guó)家治理現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化應(yīng)該創(chuàng)造“秩序與活力”平衡的制度環(huán)境，行為者因此有責(zé)任、有動(dòng)力去致力于治理的政治宏業(yè)。世界已經(jīng)進(jìn)入“大爭(zhēng)之世”，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力說到底取決于國(guó)家的組織形式和組織化程度，而平衡的“秩序與活力”又是衡量組織形式優(yōu)劣和組織化適度性的一個(gè)重要指標(biāo)。
（作者楊光斌，系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)、澄海全球發(fā)展與安全高等研究院院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。原文刊載于《北京日?qǐng)?bào)》2024年7月22日第11版。）
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