[北京日?qǐng)?bào)]楊瑞龍：實(shí)施結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策提高潛在增長(zhǎng)水平
發(fā)布時(shí)間：2024-07-10如何通過實(shí)施結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策提高潛在增長(zhǎng)水平是當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度很高的一個(gè)問題。在我看來，結(jié)構(gòu)政策優(yōu)化的關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。
結(jié)構(gòu)性政策的由來
“結(jié)構(gòu)性政策”一詞并非中國原創(chuàng)。早年流行的新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)具有充分彈性的價(jià)格體系能夠自發(fā)出清市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，因此它不會(huì)有結(jié)構(gòu)性問題。后來，人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)沒有那么完美，凱恩斯主義因此誕生并流行起來?；谑袌?chǎng)的不完美性，凱恩斯主義提出政府可以發(fā)力，產(chǎn)生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調(diào)控體系中，有四個(gè)目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、價(jià)格穩(wěn)定、充分就業(yè)、國際收支平衡。這四個(gè)目標(biāo)都不是由政府直接實(shí)現(xiàn)的，而是通過一些參數(shù)，比如貨幣和財(cái)政政策作用于市場(chǎng)，再由市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)行為，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。
然而，無論是新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是凱恩斯主義，在應(yīng)用到發(fā)展中國家時(shí)都遇到了問題。由于市場(chǎng)扭曲、市場(chǎng)發(fā)育不健全等原因，發(fā)展中國家的市場(chǎng)無法像發(fā)達(dá)國家那樣，具有自發(fā)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的能力。按照西方的平衡增長(zhǎng)理論或者大推進(jìn)理論，后發(fā)國家若要走出貧困的惡性循環(huán)，就必須對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門同時(shí)投入資本，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)走向增長(zhǎng)軌道，但它難以逾越資金短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》及系列論文中提出了非平衡理論，將結(jié)構(gòu)問題納入分析框架中。他認(rèn)為一個(gè)后發(fā)國家的工業(yè)化進(jìn)程并不是所有產(chǎn)業(yè)部門同步發(fā)展的，而是按照不同次序先后發(fā)展的，其中一個(gè)或者若干個(gè)產(chǎn)業(yè)部門起到了關(guān)鍵作用，它通過前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展，這些前向聯(lián)系與后向聯(lián)系系數(shù)高的關(guān)鍵部門就是所謂的支柱產(chǎn)業(yè)。因此，即使后發(fā)國家資本短缺，也可以把有限的資金投入到關(guān)鍵部門，并由這些關(guān)鍵部門通過前向、后向的聯(lián)系帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)。
將有限的資本投入到關(guān)鍵部門，需要政策的支持，這就逐漸演化成后來的產(chǎn)業(yè)政策。政府微觀化的金融和財(cái)政政策，或者直接動(dòng)用行政手段把有限的資本引導(dǎo)到支柱產(chǎn)業(yè)，通過這些關(guān)鍵部門的市場(chǎng)傳導(dǎo)，帶動(dòng)其他部門發(fā)展。赫希曼的理論主要以南美國家的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，但該理論真正大規(guī)模地應(yīng)用是在日本。當(dāng)時(shí)日本的通產(chǎn)省內(nèi)的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家吸收非平衡增長(zhǎng)理論制定了產(chǎn)業(yè)政策，通過對(duì)金融系統(tǒng)的控制及財(cái)政政策，迅速走出二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)蕭條，實(shí)現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這些在政府部門從事政策研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家形成了官廳學(xué)派，其中的代表性經(jīng)濟(jì)學(xué)家筱原三代平提出了支柱產(chǎn)業(yè)選擇的三基準(zhǔn)原則，即通過生產(chǎn)率彈性基準(zhǔn)、收入彈性基準(zhǔn)和出口彈性基準(zhǔn)來判斷該產(chǎn)業(yè)是否屬于需要政府支持優(yōu)秀發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。在該理論的指導(dǎo)下，日本出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策。
產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)達(dá)國家通行的以總需求管理的宏觀調(diào)控不同，是在后發(fā)國家中流行的一套結(jié)構(gòu)性理論及政策。這套理論逐漸演化成了“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”。產(chǎn)業(yè)政策后來又被大規(guī)模地應(yīng)用到后發(fā)國家的宏觀政策當(dāng)中，尤其是部分東亞國家和地區(qū)，如“亞洲四小龍”“亞洲四小虎”憑借有效的產(chǎn)業(yè)政策，帶動(dòng)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。
結(jié)構(gòu)性政策有可能帶來的負(fù)作用
依靠產(chǎn)業(yè)政策，一批后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，這表明結(jié)構(gòu)性政策是有效的。但實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策也存在著很多的問題。比如日本所謂的“失去的二十年”，其背后的重要原因就是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，導(dǎo)致金融體系的脆弱化和國民經(jīng)濟(jì)體系的脆弱性。美日發(fā)生貿(mào)易沖突后，簽署了《廣場(chǎng)協(xié)議》，日元大幅升值，日本的外貿(mào)嚴(yán)重下挫，由此沖擊了日本的金融體系與有關(guān)產(chǎn)業(yè)，日本經(jīng)濟(jì)體的薄弱環(huán)節(jié)由此暴露了出來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因而停滯?！皝喼匏男↓垺痹谏鲜兰o(jì)末，也先后出現(xiàn)了類似的問題，最典型的事件就是亞洲金融風(fēng)暴。亞洲金融風(fēng)暴的主要誘因，正是政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)導(dǎo)致了金融系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)體系的脆弱，以及人為對(duì)資源在不同產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進(jìn)行干預(yù)導(dǎo)致資源出現(xiàn)了錯(cuò)配，國際游資對(duì)亞洲國家的大肆攻擊，導(dǎo)致金融危機(jī)。亞洲金融風(fēng)暴出現(xiàn)之后，很多國家都受到了沖擊。因此，自本世紀(jì)初以來，東亞各國都先后進(jìn)行了改革，改革的核心就是重新反思東亞模式及產(chǎn)業(yè)政策，通過改革更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
產(chǎn)業(yè)政策失靈的背后，是政府對(duì)結(jié)構(gòu)形成過程的過度干預(yù)，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性扭曲與資源錯(cuò)配。我們從一些個(gè)案的研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生扭曲時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)力最重的地方，通常也是產(chǎn)業(yè)扭曲得最厲害、資源錯(cuò)配得最嚴(yán)重的地方。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整本質(zhì)上是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整是需要通過市場(chǎng)化改革來推動(dòng)的。如果不能通過改革校正市場(chǎng)的扭曲，利益結(jié)構(gòu)就具有剛性，那么利用看得見的手來調(diào)結(jié)構(gòu)，只能是按下葫蘆浮起瓢，無法真正實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對(duì)于后發(fā)國家來說，產(chǎn)業(yè)政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當(dāng)，產(chǎn)業(yè)政策有可能產(chǎn)生負(fù)作用。因此，結(jié)構(gòu)性政策優(yōu)化的核心問題就是正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，那就是我們應(yīng)該堅(jiān)持十八大以來確定的基本原則，即建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。之前的說法是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，二十大報(bào)告將“和”改成了逗號(hào)。我理解，這一改動(dòng)非常重要，這表明在正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發(fā)揮政府的作用。只有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能既充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)點(diǎn)，又能避免政府過度干預(yù)導(dǎo)致資源錯(cuò)配。
結(jié)構(gòu)性政策的有效性邊界
我國的具體國情及發(fā)展階段決定了我們不能期待通過市場(chǎng)解決所有問題，包括結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)槲覀冸x高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有相當(dāng)長(zhǎng)一段距離，市場(chǎng)還不完美。我國需要把結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)納入宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)之中，通過實(shí)施結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。然而，我們要清晰地認(rèn)識(shí)到，過度使用產(chǎn)業(yè)政策，特別是利用行政化手段對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，有可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)本身的扭曲，導(dǎo)致資源錯(cuò)配。
市場(chǎng)失靈既可能是由市場(chǎng)本身的因素導(dǎo)致的，如有限理性、信息不完全、不確定性、外部性等，市場(chǎng)失靈也可能是由政府干預(yù)造成的，如行政性壟斷、對(duì)價(jià)格形成機(jī)制的干預(yù)、對(duì)進(jìn)入與退出的干預(yù)等。我們既要相信市場(chǎng)不是萬能的，也要知道政府也不是萬能的。政府的失敗既可能是由于它做得太多，也可能是由于它做得太少。因此，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)一定要有合理性邊界。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策來說，也需要有合理性的邊界。
產(chǎn)業(yè)政策到底有沒有用，這似乎沒有必要討論，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于一個(gè)后發(fā)國家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下是有效的，即產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界。我們不能把政府干預(yù)與宏觀管理等同起來，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)既有宏觀調(diào)控，也有微觀管理。結(jié)構(gòu)性政策本質(zhì)上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財(cái)政政策的差別化來引導(dǎo)資源流向政府希望優(yōu)先發(fā)展的方向，或限制資源流向政府不希望發(fā)展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵(lì)或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。我認(rèn)為結(jié)構(gòu)問題本質(zhì)上是微觀問題，主要應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制來協(xié)調(diào)。在市場(chǎng)存在缺陷的條件下，我們需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策或結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的目的不是要替代市場(chǎng)，而是彌補(bǔ)市場(chǎng)，因此在實(shí)施的過程中，要更多地使用經(jīng)濟(jì)手段而非行政手段。
總體來說，由于結(jié)構(gòu)性問題本質(zhì)上是微觀問題，在將其納入宏觀調(diào)控體系的過程中，不僅在實(shí)踐上考驗(yàn)我們宏觀管理機(jī)構(gòu)的調(diào)控水平，而且在宏觀經(jīng)濟(jì)理論體系的構(gòu)建上也會(huì)面臨一系列需要解決的難題，而這恰恰給我們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新提供了可能性。在研討如何通過結(jié)構(gòu)性政策的選擇與實(shí)施來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)，我們不能照搬照抄已有的理論與經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)以中國為觀照，以時(shí)代為觀照，立足中國實(shí)際，解決中國問題，努力構(gòu)建中國自主的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)體系。
（作者楊瑞龍，系中國人民大學(xué)一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)。原文刊載于《北京日?qǐng)?bào)》2024年7月8日第9版）
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