今年前5個(gè)月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（下稱“土地出讓收入”）為12810億元，同比下降14%，走弱趨勢(shì)短期難以改善?！巴恋刎?cái)政難以持續(xù)”已成為共識(shí)，地方財(cái)政如何從土地財(cái)政中脫困亟待解決。受訪專家認(rèn)為，從土地財(cái)政中脫困，需要以新一輪財(cái)政體制改革為契機(jī)，通過完善地方稅體系建設(shè)和拓寬地方財(cái)源等，使之有比較合理穩(wěn)定的財(cái)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。
土地財(cái)政正“退潮”
伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系轉(zhuǎn)變，土地市場(chǎng)自2021年起熱度逐漸退去，土地出讓收入從2020年的8.7萬億元降至2023年的5.8萬億元。據(jù)粵開證券研究院預(yù)測(cè)，2024年土地出讓收入或較上年減少約1.1萬億元。
土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的主要收入來源，也是長(zhǎng)期以來“土地財(cái)政”模式賴以持續(xù)的基礎(chǔ)?；涢_證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒表示，過去，土地財(cái)政之所以難以避免，是因?yàn)閷?duì)地方政府而言，出讓國(guó)有土地使用權(quán)可以獲取財(cái)政收入，推動(dòng)房地產(chǎn)及其上下游行業(yè)快速發(fā)展，帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但同時(shí)，財(cái)政機(jī)制上又缺乏對(duì)地方政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)的約束。
中指研究院指數(shù)研究部總經(jīng)理曹晶晶對(duì)記者說，應(yīng)當(dāng)看到，土地財(cái)政推動(dòng)城市的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，是特殊環(huán)境下地方政府的理性選擇。但過度依賴土地財(cái)政模式不可持續(xù)，土地出讓收入會(huì)受到房地產(chǎn)行業(yè)周期影響，具有不穩(wěn)定性。
從2020年到2023年，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入減少超過2.3萬億元，不僅直接減少了地方政府的可用財(cái)力，還降低了地方政府對(duì)顯性債務(wù)的償債能力。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇對(duì)記者表示，不可否認(rèn)，土地財(cái)政對(duì)地方政府曾是一種比較有效的收入來源，但隨著土地資源因開發(fā)利用而逐步減少，未來地方財(cái)政收入的主要來源很難再是土地財(cái)政。
以稅制改革充實(shí)地方財(cái)力
1994年分稅制改革后，我國(guó)逐漸建立起以營(yíng)業(yè)稅為主體的地方稅體系；但“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅取消，地方政府失去了主要的地方性稅源。隨后，地方政府走向逐漸依賴土地財(cái)政的道路。
土地財(cái)政“退潮”后，尋找新的收入來源充實(shí)地方財(cái)力較為緊迫。多位受訪專家建議，新一輪財(cái)稅體制改革首先要盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，構(gòu)建起基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。
中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員代志新向記者指出，當(dāng)前中國(guó)最主要的稅種為增值稅與企業(yè)所得稅，未來較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，這兩大共享稅種作為財(cái)政收入來源主體的現(xiàn)實(shí)不會(huì)變。未來，需要綜合考慮完善增值稅和企業(yè)所得稅的分享規(guī)則，推動(dòng)部分小稅種補(bǔ)充地方財(cái)力。
代志新認(rèn)為，在將一些小稅種劃歸地方稅中時(shí)，應(yīng)注意避免頻繁大幅調(diào)整，通過穩(wěn)定稅種和收入劃分比例，實(shí)現(xiàn)地方稅收收入的穩(wěn)定，以免造成地方稅系建設(shè)過程中同一稅種改革前后差異過大，納稅人稅收痛苦感過強(qiáng)。
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇在接受記者采訪時(shí)提醒，在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)中，要充分考慮改革措施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。同時(shí)，特別是要準(zhǔn)確分析哪些是短期問題，哪些是中長(zhǎng)期問題，以及如何統(tǒng)籌短期措施安排和中長(zhǎng)期制度規(guī)則。
如果是短期上的財(cái)政問題，可以考慮通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等技術(shù)方式進(jìn)行財(cái)源的適度調(diào)節(jié)；如果是中長(zhǎng)期的財(cái)政問題，則更多地要從財(cái)稅體制的層面來考慮和解決，比如擴(kuò)大和優(yōu)化作為地方稅源的稅種類別、審慎探索研究共享稅中的收入分成問題等。
完善事權(quán)與支出責(zé)任劃分
深層次看，土地財(cái)政“退潮”后的地方財(cái)政收支緊平衡加劇，暴露出財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題。羅志恒表示，必須改革財(cái)政體制，上收事權(quán)和支出責(zé)任，避免地方因土地出讓收入減少導(dǎo)致財(cái)政困難的加劇。
代志新表示，未來改革方向基本為適當(dāng)上移事權(quán)，從中央層面構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的支出劃分體系，提高國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)規(guī)管能力。同時(shí)，要下放部分財(cái)權(quán)，推動(dòng)地方稅系建設(shè)，構(gòu)建激勵(lì)相容的收入劃分體系。
王樺宇建議，在目前加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，可繼續(xù)將面向共同富裕、文化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、總體安全等類別中適宜中央更多承擔(dān)的公共事務(wù)劃歸中央事權(quán)，并相應(yīng)由中央承擔(dān)更多支出責(zé)任。
不管地方稅體系制度如何完善，受訪專家指出，央地政府縱向收支不平衡、地方政府自身收支不平衡以及地方政府間收入規(guī)模差異都是必然存在的。因此，未來更有必要運(yùn)用好轉(zhuǎn)移支付這一財(cái)政工具。
近年來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，在2023年首次突破10萬億元。在代志新看來，轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)收入分配方面應(yīng)注重發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充地方財(cái)力，即一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地方提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生保障的作用。應(yīng)進(jìn)一步增大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，完善相關(guān)機(jī)制安排。當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)增大，未來也應(yīng)保持一定的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但不宜過度增長(zhǎng)。
原文鏈接：土地財(cái)政難持續(xù) 改革脫困正當(dāng)時(shí) 推動(dòng)部分小稅種補(bǔ)充地方財(cái)力 完善事權(quán)與支出責(zé)任劃分