國發(fā)院發(fā)布城鎮(zhèn)化研究年度報(bào)告
發(fā)布時(shí)間：2014-08-04
隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國大量農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民點(diǎn)在持續(xù)占用耕地的同時(shí)，卻逐步出現(xiàn)了空心化、土地利用效率低下的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也面臨著原有耕地較為破碎化、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不足與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的尖銳矛盾，目前，中央和地方政府的政策反應(yīng)是積極推動撤村并居與農(nóng)地整理，但在推動過程中也出現(xiàn)了社會矛盾、投融資可持續(xù)性等多方面的問題。
2014年8月2日，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院舉辦城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護(hù)研討會，國發(fā)院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然代表課題組發(fā)布了國發(fā)院城鎮(zhèn)化研究中心年度報(bào)告《城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護(hù)：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與出路》，對上述問題進(jìn)行了系統(tǒng)地分析與探討，并提出了相關(guān)的政策建議。來自國務(wù)院發(fā)展中心、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國土資源部、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)的城鎮(zhèn)化與土地制度研究專家與學(xué)者，就上述問題進(jìn)行了內(nèi)部討論。
課題組認(rèn)為，在我國當(dāng)前建設(shè)用地管理體制下，工業(yè)和城市發(fā)展用地矛盾突出，耕地保護(hù)壓力仍然很大，地方政府通過撤村并居、推動農(nóng)民集中居住并將其宅基地復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)來增加耕地，其本質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與交易，且?guī)в幸欢ǖ膹?qiáng)制性。
從撤村并居與農(nóng)民集中居住的類型來看，一類是對單個(gè)行政村或其中的幾個(gè)村民小組（或自然村）的整治從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，另一類是多村合并，幾個(gè)行政村的農(nóng)戶拆除舊房，在劃定的區(qū)域上修建新房，從而實(shí)現(xiàn)多村農(nóng)戶的集中居住。推動方式分為政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)及企業(yè)主導(dǎo)三類。農(nóng)民的新社區(qū)多為獨(dú)棟或聯(lián)排別墅，還有部分農(nóng)戶住進(jìn)了多層或高層樓房。相較于樓房，絕大多數(shù)農(nóng)民明顯更偏好自由度更大的別墅，即使在上樓居住能獲得更多補(bǔ)償。新社區(qū)建設(shè)方式主要有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建（及聯(lián)建）。新社區(qū)建設(shè)需要投入大量的資金，主要來源是財(cái)政支出，此外，新社區(qū)建設(shè)中還吸收了社會資本投入，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搭建了社會資本流向農(nóng)村的平臺。
村莊整治及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有一定的積極意義。首先，滿足了農(nóng)民改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境的需求；其次，可以緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的土地制約，通過村莊整治可以節(jié)余出數(shù)額龐大的建設(shè)用地，又保障了耕地不減少、質(zhì)量不降低，從而保障了糧食安全；第三，有助于提高公共資源投入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一舉改變了農(nóng)村臟亂差的局面，農(nóng)民的生活條件、生活水平有所提高。但在撤村并居中，也出現(xiàn)了缺乏公共參與，大規(guī)模、運(yùn)動式的整村拆遷造成社會資源的浪費(fèi)以及不尊重農(nóng)民意愿等問題。
課題組特別介紹了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾與農(nóng)地整理并軌的浙江模式，并比較了浙江模式與現(xiàn)有撤村并居政策的優(yōu)劣。在浙江省的政策體系中，創(chuàng)造性地引入了“三合一”的整套市場機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)三個(gè)互補(bǔ)性要素土地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)、 占補(bǔ)平衡的全方位跨區(qū)域市場化交易。其次，浙江省將這一套系統(tǒng)性制度，通過省人大立法、省政府規(guī)章等途徑正式規(guī)范起來，建立起一個(gè)運(yùn)行良好、效率較高的土地發(fā)展權(quán)交易市場?！罢憬Ｊ健蓖瑫r(shí)還建立起一套總體上看行之有效的監(jiān)管機(jī)制。
在總結(jié)既有改革經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，特別提出未來撤村并居與農(nóng)村土地整治的政策組合：即未來應(yīng)該如何規(guī)范各種土地發(fā)展權(quán)改革試驗(yàn)、建立能夠提升土地利用效率、同時(shí)可以確保社會公正和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的土地發(fā)展權(quán)市場的具體政策建議。我們認(rèn)為，應(yīng)該在積極穩(wěn)妥、因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿的原則下推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的同時(shí)，培育以“增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)”為內(nèi)容的跨區(qū)土地發(fā)展權(quán)交易市場。積極推動農(nóng)地整理，培育以“折抵指標(biāo)”為內(nèi)容的土地發(fā)展權(quán)交易市場，也是未來中國在解決城市化過程中同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效耕地保護(hù)與城市建設(shè)用地合理擴(kuò)張的關(guān)鍵改革舉措。在農(nóng)地整理基礎(chǔ)上再進(jìn)行確權(quán)，有利于解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，并進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城市化與農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同步推進(jìn)。
在研討會討論部分，各位專家學(xué)者就城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了激烈的公共政策辯論。
中國地質(zhì)大學(xué)吳克寧教授認(rèn)為，通過增減掛鉤統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，總體上是一個(gè)好的政策，但在具體實(shí)施過程中，各地的效果差異很大，新增耕地質(zhì)量較低等問題突出?？鐓^(qū)的土地發(fā)展權(quán)交易市場面臨諸多政策以及體制難題。
國土部土地整治中心賈文濤處長利用掌握的數(shù)據(jù)對城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)雙擴(kuò)造成的耕地雙擠問題、人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)問題、增減掛鉤的成本收益問題等進(jìn)行了客觀而詳實(shí)的分析。土地整治涉及諸多利益主體，希望能從立法層面予以保障。
國土部土地利用司竇敬麗副司長認(rèn)為，關(guān)于增減掛鉤，社會上的認(rèn)識還存在較大的分歧，土地制度改革牽涉到多個(gè)部委，推進(jìn)過程中要慎之又慎。在撤村并居過程中，大部分村莊仍應(yīng)以原地改造為主。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組陳劍波巡視員認(rèn)為，當(dāng)前土地利用過程中最嚴(yán)重的并不是土地利用指標(biāo)問題，通過征地制度改革可以有效地切斷地方政府對于土地財(cái)政的依賴問題，征地制度改革可借鑒臺灣的區(qū)段征收經(jīng)驗(yàn)，尋求在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡。
國家發(fā)改委體改司張麗娜巡視員認(rèn)為，土地制度不改革，會制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展與城鄉(xiāng)要素的平等配置。其次，應(yīng)該讓土地問題回歸常態(tài)，將其作為一種要素，而非求解所有改革與發(fā)展進(jìn)程中問題的**。
國務(wù)院法制辦李云若處長認(rèn)為，土改應(yīng)該從制度和體制改革上尋求出路，此外，由于土地制度改革牽涉利益主體眾多，需要綜合權(quán)衡利弊，將潛在的收益與風(fēng)險(xiǎn)都考慮進(jìn)去。
北京大學(xué)劉明興教授認(rèn)為，跨區(qū)的土地指標(biāo)交易實(shí)質(zhì)上是一種橫向的轉(zhuǎn)移支付，對中央財(cái)政集權(quán)沖擊很大，從微觀角度上看，將土地權(quán)利貨幣化，農(nóng)民的土地利益預(yù)期增加，加大了基層的維穩(wěn)壓力。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員認(rèn)為，在城市化進(jìn)程中，大量的農(nóng)民從農(nóng)村遷移到城市，但是可能還存在一個(gè)過渡帶，很多農(nóng)民進(jìn)城難以一步到位進(jìn)入縣城以上的城市定居，有再次返鄉(xiāng)的可能，從傳統(tǒng)村莊向現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型過程中，村莊的重構(gòu)問題需要進(jìn)一步地研究。其次，在這一政策體系下，誰來種地成為一個(gè)較為嚴(yán)峻的問題。第三，在政策實(shí)施過程中，有些村莊工業(yè)化程度已經(jīng)很高，也有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過這一政策工具進(jìn)行適當(dāng)集中是必要的，但是有些地方反其道而行之，在沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況下，為利用土地指標(biāo)建設(shè)城市，把農(nóng)民搬走，同時(shí)造產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)民造房子，衍生出一系列問題。用指標(biāo)的方式去推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，隱患很大。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題事關(guān)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量以及社會的穩(wěn)定，需要更多的公共政策辯論推動整個(gè)社會形成共識，共同推進(jìn)這一事業(yè)的發(fā)展。 （歡迎關(guān)注人大國發(fā)院新浪微博 @人大國發(fā)院；微信公眾號RUC_NADS）
