【人民日?qǐng)?bào)】陳強(qiáng)遠(yuǎn)等：高質(zhì)量發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策設(shè)計(jì)
發(fā)布時(shí)間：2023-06-28高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵絕不單指創(chuàng)新數(shù)量，創(chuàng)新質(zhì)量才是其題中要義。中國技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量不斷攀升的同時(shí)，卻是技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量的相對(duì)落后：根據(jù)“2021年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告”，中國創(chuàng)新指數(shù)排在全球第12位，與創(chuàng)新數(shù)量地位不符。而國家戰(zhàn)略高度重視創(chuàng)新質(zhì)量，與技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量長足但質(zhì)量跛腳的客觀現(xiàn)實(shí)，表明現(xiàn)階段中國是技術(shù)創(chuàng)新大國但非強(qiáng)國。
一個(gè)常見的解釋是：技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新行為發(fā)生策略性變化。具體而言，技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策導(dǎo)致企業(yè)專利申請(qǐng)活動(dòng)時(shí)有“騙補(bǔ)式創(chuàng)新”“策略性創(chuàng)新”激勵(lì)，最終表現(xiàn)為創(chuàng)新產(chǎn)出數(shù)量的偏向性增長。可見，解釋中國技術(shù)創(chuàng)新的“數(shù)量長足、質(zhì)量跛腳”這一現(xiàn)象，應(yīng)考慮中國技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策的政策設(shè)計(jì)視角，即“政策選擇了哪些企業(yè)予以支持”，后者可能是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的更重要原因。與激勵(lì)效應(yīng)相比，技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策設(shè)計(jì)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)出的影響更加明顯：其一，篩選出“好”還是“差”企業(yè)予以激勵(lì)，直接影響經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新總產(chǎn)出，即存在篩選效應(yīng)；其二，政策導(dǎo)向會(huì)釋放信號(hào)并引導(dǎo)企業(yè)向政策標(biāo)準(zhǔn)靠攏，即存在信號(hào)效應(yīng)。例如，若技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策存在數(shù)量偏向性，將會(huì)改變創(chuàng)新產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，帶來創(chuàng)新產(chǎn)出的總體數(shù)量增加和平均質(zhì)量下降；若考慮企業(yè)的策略性反應(yīng)，將進(jìn)一步加劇“數(shù)量長足、質(zhì)量跛腳”問題。
選擇支持何種企業(yè)體現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)的指引性方向，是技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策的關(guān)鍵問題。本文首先基于國家立法機(jī)關(guān)、中央政府及主要行政職能部門等頒布的科技創(chuàng)新領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章制度、規(guī)范性政策、發(fā)展規(guī)劃及綱要等主要政策文件，利用文本分析方法對(duì)科技政策文件中的政策導(dǎo)向進(jìn)行了描述；在此基礎(chǔ)上，基于對(duì)技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量的新測(cè)度，對(duì)中國主要技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策在“選擇哪些企業(yè)予以支持”中體現(xiàn)出的政策導(dǎo)向進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)；最后，在異質(zhì)性創(chuàng)新主體的分析框架下，建模分析科技創(chuàng)新激勵(lì)政策的具體機(jī)制設(shè)計(jì)，并基于是否存在“策略性創(chuàng)新”的不同情形理論闡釋了經(jīng)濟(jì)體的最優(yōu)策略選擇。研究發(fā)現(xiàn)：（1）政策文本上，中國科技創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)重視創(chuàng)新質(zhì)量但執(zhí)行落地時(shí)總體強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新數(shù)量；（2）政策執(zhí)行上，作為科技政策重要組成部分的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策和高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定政策，其激勵(lì)導(dǎo)向分別為“數(shù)量優(yōu)先”和“質(zhì)量優(yōu)先”；（3）政策設(shè)計(jì)上，科技評(píng)估資源約束下的最優(yōu)機(jī)制設(shè)計(jì)是普適型與質(zhì)量門檻類選擇支持型相結(jié)合的數(shù)量激勵(lì)策略。為此，本文提出政策建議如下。
首先，完善技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策體系，激勵(lì)篩選高質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新主體。當(dāng)前，中國科技激勵(lì)的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)高質(zhì)量科技研發(fā)活動(dòng)、推動(dòng)產(chǎn)出高質(zhì)量科技成果上。因此，應(yīng)加大圍繞基礎(chǔ)性、公益性原始創(chuàng)新研究、重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的有效激勵(lì)力度。從政策設(shè)計(jì)中提高創(chuàng)新質(zhì)量的偏向性激勵(lì)，提升政策設(shè)計(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量中的作用。具體而言，現(xiàn)行的普適型政策需要增加對(duì)技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量的重視程度，真正起到“攻難關(guān)、補(bǔ)短板、追前沿”的政策篩選和激勵(lì)作用。以研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策為例，稅務(wù)部門應(yīng)適度調(diào)整研發(fā)支出認(rèn)定口徑，提高政策優(yōu)惠的普及度，同時(shí)避免將能夠促進(jìn)高質(zhì)量創(chuàng)新的研發(fā)支出排除在認(rèn)定范圍之外，從而引導(dǎo)企業(yè)加大核心研發(fā)投入，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力提高。對(duì)于選擇支持型政策，則應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上持續(xù)優(yōu)化其選擇與激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量篩選、質(zhì)量激勵(lì)”，充分發(fā)揮這類政策的重點(diǎn)支持、精準(zhǔn)激勵(lì)作用。
其次，提高科技評(píng)估資源投入水平，加快科技評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。科技評(píng)估力量相對(duì)薄弱、科技評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不健全，是導(dǎo)致中國科技創(chuàng)新激勵(lì)政策重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的重要原因。需要加大對(duì)于科技評(píng)估資源培育和建設(shè)的投入，強(qiáng)化科技戰(zhàn)略咨詢，構(gòu)建更加完善的科技評(píng)估體系。例如，科技專家?guī)旖ㄔO(shè)目前無論是在頂層設(shè)計(jì)還是建設(shè)結(jié)構(gòu)等方面都存在問題，成為制約科技評(píng)估專家資源有效利用的因素。因此，一方面要注重頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)專家?guī)鞓?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善組織管理機(jī)制；另一方面要在增加專家數(shù)量的同時(shí)，有效區(qū)分專家層級(jí)，確保專家質(zhì)量，以確保科技評(píng)估資源投入能夠發(fā)揮更大作用。同時(shí)，在科技評(píng)估體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，應(yīng)在滿足可行性、協(xié)調(diào)性的情況下，控制數(shù)量、確保質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)于科技評(píng)估高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)；科技部門也應(yīng)將科技評(píng)估體系打造成為推進(jìn)創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，充分發(fā)揮其導(dǎo)向、激勵(lì)與監(jiān)督作用。
再次，優(yōu)化配置整體技術(shù)創(chuàng)新資源，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新部門間政策協(xié)調(diào)。未來中國科技政策工作的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向扎實(shí)推動(dòng)政策落實(shí)，特別是高質(zhì)量科技創(chuàng)新目標(biāo)導(dǎo)向下的多部門協(xié)調(diào)與配合。在組織實(shí)施方面應(yīng)大力加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，建立健全統(tǒng)籌科技激勵(lì)工作的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)和地方互動(dòng)。加快構(gòu)建“頂層設(shè)計(jì)牽引、重大任務(wù)帶動(dòng)、基礎(chǔ)能力支撐”的多部門協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)整體技術(shù)創(chuàng)新資源配置到自主創(chuàng)新和高質(zhì)量創(chuàng)新活動(dòng)中去。
最后，改進(jìn)科技激勵(lì)政策機(jī)制設(shè)計(jì)，兼顧操作性、科學(xué)性和可行性。技術(shù)創(chuàng)新成果的原創(chuàng)性、影響力、前瞻性、持久性等特征的衡量應(yīng)被納入技術(shù)創(chuàng)新評(píng)估體系之中，且在強(qiáng)調(diào)和重視以質(zhì)量指標(biāo)為主、數(shù)量指標(biāo)為輔的前提下，應(yīng)適當(dāng)引入容錯(cuò)機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)從事風(fēng)險(xiǎn)較高但可能影響未來行業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新；在這樣一套操作性、科學(xué)性、可行性兼?zhèn)涞膭?chuàng)新質(zhì)量測(cè)度體系被構(gòu)建后，也應(yīng)將其全面應(yīng)用于國家科技創(chuàng)新整體評(píng)價(jià)體系之中。針對(duì)包含高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定在內(nèi)的這類“量質(zhì)兼重”的激勵(lì)政策，應(yīng)仔細(xì)研判并彌補(bǔ)實(shí)施過程中存在的不足，充分發(fā)揮其在創(chuàng)新激勵(lì)過程中的篩選效應(yīng)，并將其拓展到中國整體創(chuàng)新激勵(lì)政策體系的實(shí)施框架之中。
作者：陳強(qiáng)遠(yuǎn) 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授
