“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的困難、條件和措施研討會(huì)”在中國(guó)人民大學(xué)召開(kāi)
發(fā)布時(shí)間：2017-12-0112月1日下午，由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院勞動(dòng)力市場(chǎng)研究中心主辦的“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的困難、條件和措施研討會(huì)”在國(guó)學(xué)院123圓桌會(huì)議室召開(kāi)。研討會(huì)匯聚了中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心的多位專家學(xué)者，就統(tǒng)籌全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性、面臨的困境和路徑設(shè)計(jì)，展開(kāi)深入研討和交流。
中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院勞動(dòng)力市場(chǎng)研究中心主任、勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(zhǎng)趙忠教授主持了本次會(huì)議，他指出，十九大報(bào)告將“實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”作為一項(xiàng)重要的改革目標(biāo)，而具體如何統(tǒng)籌，要克服什么樣的困難是一個(gè)具有重要學(xué)術(shù)意義和政策意義的題目。趙忠教授介紹了本次參會(huì)的嘉賓，和會(huì)議的主要流程，并邀請(qǐng)三位主講嘉賓依次發(fā)表主題演講。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院韓克慶教授發(fā)表《養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的困難與出路》主題演講。韓教授首先介紹了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的歷史沿革，在經(jīng)歷了建國(guó)初期勞動(dòng)保險(xiǎn)工會(huì)管理全國(guó)統(tǒng)籌階段、社會(huì)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)階段兩個(gè)階段，我國(guó)確立了統(tǒng)賬結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。韓教授指出，從2009年到2016年，除了黑龍江省，全國(guó)幾乎所有省市的基金都能維持穩(wěn)定的自我運(yùn)轉(zhuǎn)，不存在資金平衡方面的障礙。
他認(rèn)為實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌主要面臨三個(gè)制度困境：第一，制度慣性。韓教授從四個(gè)維度測(cè)量得出我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體不平衡的結(jié)論；此外，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)率反而更高；各地區(qū)保險(xiǎn)征收方式五花八門，統(tǒng)籌層次總體偏低，都成為影響全國(guó)統(tǒng)籌的制度慣性。第二，地方保護(hù)。一些地方長(zhǎng)期積累了大量的保險(xiǎn)基金，這筆錢可以用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和化解社會(huì)矛盾，因此他們不愿意將這筆錢用于調(diào)劑全國(guó)基金。第三，部門利益。包括人財(cái)物事的控制、政策制定的控制和政績(jī)觀的考慮。
目前學(xué)界和政策界主要有三種解決全國(guó)統(tǒng)籌困境的路徑，分別為從市級(jí)統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌的漸進(jìn)方案、實(shí)行中央調(diào)劑金的過(guò)渡方案，和“一步到位”的基金方案。韓教授認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌不單是理論問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題，更是決心問(wèn)題和執(zhí)政理念與能力問(wèn)題。最后，韓教授提出，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，對(duì)整個(gè)社會(huì)保障帶來(lái)什么影響，以及如何進(jìn)行合理的在分配預(yù)算，值得進(jìn)一步交流和思考。
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院鄭偉教授發(fā)表《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的區(qū)域公平性思考》主題演講。鄭教授主要從區(qū)域維度來(lái)探討?zhàn)B老保險(xiǎn)的公平性問(wèn)題。鄭教授通過(guò)計(jì)算我國(guó)不同省份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率、內(nèi)部收益率、參保價(jià)值比、平均回收期與期望余命之差四個(gè)指標(biāo)，得出基本結(jié)論：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平在地區(qū)之間存在明顯差異，東部較發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇較高，而中西部地區(qū)相對(duì)較低。制度的不公平，應(yīng)當(dāng)通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌加以調(diào)節(jié)。
鄭教授指出，目前還無(wú)法回答怎么搞全國(guó)統(tǒng)籌的問(wèn)題，但從可行性方面來(lái)看，中央調(diào)劑金是最有可能采用的方法。它雖然沒(méi)有一步到位那么徹底，但是可以緩解中央財(cái)政的壓力，責(zé)任還是在地方。鄭教授強(qiáng)調(diào)，盡管全國(guó)統(tǒng)籌是必要的，但是全國(guó)統(tǒng)籌解決不了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題主要是代際不公平問(wèn)題，因此還需要很多其它的綜合措施才能解決。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心秘書(shū)長(zhǎng)房連泉研究員發(fā)表了《實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的改革思路》主題演講。房研究員認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌至今無(wú)法解決背后的主要矛盾在與：第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策先天不足、路徑依賴問(wèn)題。第二，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政“分灶吃飯”問(wèn)題非常突出。第三，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度本身存在一些問(wèn)題，特別是個(gè)人賬戶的問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)行的解決全國(guó)統(tǒng)籌的路徑方法，房研究員認(rèn)為一步到位的做法不具備可行性也很難實(shí)行，而中央調(diào)劑金作為一種過(guò)渡性政策，不能解決根本矛盾。房研究員在介紹美國(guó)、德國(guó)、瑞典養(yǎng)老金改革的基礎(chǔ)上，提出比較理想化的結(jié)構(gòu)性改革思路，主張改革統(tǒng)賬結(jié)合的部分，在社會(huì)統(tǒng)籌部分建立定比例的社會(huì)養(yǎng)老金，不與地方收入掛鉤；個(gè)人賬戶部分主張?jiān)黾悠浼?lì)性。另一個(gè)思路，是改革社會(huì)統(tǒng)籌部分，使繳費(fèi)與整個(gè)職業(yè)生涯期間的繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限掛鉤，多繳多得，鼓勵(lì)大家通過(guò)延遲退休得到更多的養(yǎng)老金獎(jiǎng)勵(lì)。
在圓桌討論環(huán)節(jié)，各位專家學(xué)者提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)挠懻摗?
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系潘錦棠教授表示，全國(guó)統(tǒng)籌的目的就是要調(diào)動(dòng)資金存量調(diào)節(jié)缺口，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)部分省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口會(huì)造成中央財(cái)政壓力過(guò)大，且難以保證公平性。就黑龍江和廣東目前的狀況而言，廣東省目前的優(yōu)勢(shì)是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶動(dòng)發(fā)展而帶來(lái)的，而事實(shí)上在上世紀(jì)黑龍江的工業(yè)發(fā)達(dá)為養(yǎng)老保險(xiǎn)做出了很大貢獻(xiàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，未來(lái)可能受多種因素的影響，各地的格局會(huì)發(fā)生對(duì)調(diào)。因此從全國(guó)整體的角度來(lái)看，廣東的資金是有必要?jiǎng)虻胶邶埥?。從理論上?lái)說(shuō)，廣東省是沒(méi)有權(quán)利擅自調(diào)低費(fèi)率的，要按照國(guó)家規(guī)定的費(fèi)率繳費(fèi)，結(jié)余下來(lái)的資金所有權(quán)歸屬全國(guó)而不屬于廣東省，國(guó)家可以調(diào)動(dòng)這筆資金。另外，全國(guó)統(tǒng)籌后要保證養(yǎng)老金可持續(xù)，就必須降低替代率、提高繳費(fèi)率，需要國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)，必須根據(jù)客觀情況決定，這是生活在這個(gè)時(shí)代不得不接受的解決辦法。養(yǎng)老保險(xiǎn)體制現(xiàn)在依然處在過(guò)渡期，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率不能降，必須先解決養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部的眾多復(fù)雜問(wèn)題，從名義轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)實(shí)際轉(zhuǎn)型后，再來(lái)探討降低費(fèi)率的問(wèn)題。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系仇雨臨教授作為長(zhǎng)期研究社會(huì)保障特別是醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的專家，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題也有一些自己的觀點(diǎn)。首先她提出對(duì)現(xiàn)在突出強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌這樣一項(xiàng)政策的疑惑，地區(qū)不公平、養(yǎng)老金缺口、養(yǎng)老金制度的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)這些問(wèn)題和全國(guó)統(tǒng)籌存在關(guān)系，但是否實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是為了解決這些問(wèn)題？其次，養(yǎng)老金在實(shí)際上的省級(jí)統(tǒng)籌都未實(shí)現(xiàn)的情況下，是否有基礎(chǔ)和條件跨越階段直接實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，仇教授對(duì)此存疑。另外，仇教授提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些基本問(wèn)題，如非正規(guī)就業(yè)人群的參保問(wèn)題、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制不實(shí)的問(wèn)題、歷史債務(wù)問(wèn)題、轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題等等，這些制度設(shè)計(jì)上的基礎(chǔ)性問(wèn)題已經(jīng)延續(xù)了二十多年，也沒(méi)有得到很好的解決。她表示，在解決養(yǎng)老金制度問(wèn)題的時(shí)候，需要分清基礎(chǔ)性問(wèn)題和遞進(jìn)性問(wèn)題及其迫切性，有選擇性地先解決基本問(wèn)題再考慮更深一步的發(fā)展。養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是一項(xiàng)重大的改革，在進(jìn)行方案設(shè)計(jì)時(shí)必須要權(quán)衡其同時(shí)帶來(lái)的收益和損失，考慮多重因素的影響。最后仇教授提出自己關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革設(shè)計(jì)的想法，即以中央財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)置為基礎(chǔ)性的國(guó)民年金，地方政府補(bǔ)充，央地責(zé)任分擔(dān)作為養(yǎng)老金體系的一支柱。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系郭瑜副教授認(rèn)為，十九大報(bào)告中提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是一項(xiàng)重要而艱巨的戰(zhàn)略計(jì)劃，人社部提出的圍繞全國(guó)統(tǒng)籌的三方面規(guī)劃，即實(shí)現(xiàn)中央調(diào)劑金的制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，無(wú)論從提法還是做法來(lái)說(shuō)都是部門利益的共識(shí)，同時(shí)體現(xiàn)了地方利益的博弈和平衡，相對(duì)易于實(shí)現(xiàn)。其次，在制度改革過(guò)程中存在的短期長(zhǎng)期利益平衡、理想與現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)的問(wèn)題，因此，漸進(jìn)策略和迂回路線比較容易實(shí)現(xiàn)，但在過(guò)程中很可能形成一些思維定勢(shì)，比如可能以中央調(diào)劑金的概念代指了全國(guó)統(tǒng)籌，把現(xiàn)今漸進(jìn)階段性成果變成一個(gè)永久制度慣性。另外，郭瑜副教授表示，從現(xiàn)實(shí)路線來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌也不是一個(gè)單一概念，不是為了平衡地方的盈虧，其實(shí)是綜合宏觀的概念和目標(biāo)。應(yīng)該從勞動(dòng)力市場(chǎng)角度去考慮，除了地方基金結(jié)余的平衡協(xié)調(diào)之外，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的另一重要目的是促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，幫助勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展，需要把養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)提到戰(zhàn)略地位上談，借助養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的東風(fēng)，落實(shí)解決轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)系王非老師對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的問(wèn)題也表達(dá)了自己的困惑，他認(rèn)為，從馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基本面，就有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。就中國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)總量與人均層面的差距都比較大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，是否適合去塑造一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌非常公平的社會(huì)保障分配制度？全國(guó)統(tǒng)籌的一個(gè)重要目標(biāo)是保證公平性，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的層面上，勞動(dòng)力如果不受任何障礙而自由流動(dòng)，最終就能趨近于人均收入均等化，而真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上完全公平的狀態(tài)。但就現(xiàn)有的政策制度而言，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)公平性的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)上，還存在著很多障礙和壁壘。因此從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，要求在上層建筑上實(shí)現(xiàn)公平性并非合情合理的。王非老師表示，解決中國(guó)省份之間的人均收入不平衡和塑造一個(gè)能夠穩(wěn)定運(yùn)行的全國(guó)統(tǒng)籌制度都是很難解決的問(wèn)題，如果從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的角度思考，就需要通過(guò)各個(gè)方面的措施來(lái)縮短區(qū)域之間人均層面上的收入或財(cái)富的差距，才能減小在頂層的制度設(shè)計(jì)方面的各種阻力。
房連泉研究員針對(duì)仇雨臨教授和王非老師關(guān)于實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的困惑進(jìn)行了一定的回應(yīng)，他認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌在世界國(guó)家中都是統(tǒng)一趨勢(shì)，而在中國(guó)，“中央補(bǔ)地方”的做法是調(diào)動(dòng)地方積極性，促進(jìn)地方統(tǒng)籌，擴(kuò)大社保覆蓋面的政策設(shè)計(jì)，有其歷史性問(wèn)題，符合中國(guó)國(guó)情。但與此同時(shí)帶來(lái)了地區(qū)性失衡的問(wèn)題，短期之內(nèi)只能依靠中央財(cái)政解決，由此引發(fā)全國(guó)公平性問(wèn)題。養(yǎng)老金的公平性制度試圖將國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的再分配和個(gè)人收入儲(chǔ)蓄混合在一起，這在中國(guó)國(guó)情下難以實(shí)現(xiàn)。房研究員認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移接續(xù)的難點(diǎn)不在于信息技術(shù)手段上，而在于各地的政策制度不統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)有效銜接。
鄭偉教授認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌確實(shí)面臨著很多未解決的問(wèn)題。比如，費(fèi)基不實(shí)的問(wèn)題在于各地在決定繳費(fèi)基數(shù)時(shí)有著非常大的自由度；遵規(guī)守矩與鉆政策空子的人之間的在制度中的利益得失不平衡；以及征繳體系如何進(jìn)行改革，包括征收主體、稅與費(fèi)等方面的問(wèn)題。
韓克慶教授堅(jiān)持，全國(guó)統(tǒng)籌是必要的，至少要實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，做好統(tǒng)一制度、統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一支付方法，但統(tǒng)籌過(guò)程中的央地博弈無(wú)法回避，是必須解決好的。
趙忠教授提到，我們?cè)谔岢鼋鉀Q方案之前，首先得搞清楚基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的內(nèi)容是什么。其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和人口結(jié)構(gòu)的差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同區(qū)域、不同人群之間存在著不公平的情況，進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌是減少不公平的必要舉措。再者，目前我國(guó)戶籍制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，養(yǎng)老金制度改革應(yīng)當(dāng)與戶籍制度改革相配套，促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)勞動(dòng)力、資本和生產(chǎn)要素的流動(dòng)，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。另外，要發(fā)展好第二支柱和第三支柱，從更根本的角度解決公平問(wèn)題，多繳多得，充實(shí)個(gè)人賬戶。趙教授提出制度改革的思路，企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收；費(fèi)改稅部分，由國(guó)稅部門征收。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相對(duì)分離，做到社保和稅務(wù)部門各司其職。
各位老師在個(gè)人依次發(fā)言結(jié)束后，展開(kāi)了一番熱烈的討論與交流，并針對(duì)與會(huì)者提出的關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和流動(dòng)人口的制度參與差異及接續(xù)問(wèn)題、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌難點(diǎn)、個(gè)人賬戶的問(wèn)題進(jìn)行了解答與討論。本次研討會(huì)增進(jìn)了各位專家學(xué)者之間的思想碰撞和學(xué)術(shù)交流，使與會(huì)者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)程中的條件、困難、改革路徑等有了比較清楚的認(rèn)識(shí)，取得了良好效果。
